文章來源：《國(guo)資報(bao)告》雜(za)志 發布時(shi)間：2021-03-08
2019年11月，國(guo)(guo)務院國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)委印發《關于(yu)(yu)以管(guan)資(zi)(zi)(zi)(zi)本為主(zhu)加快國(guo)(guo)有資(zi)(zi)(zi)(zi)產監(jian)(jian)管(guan)職(zhi)能轉變的(de)(de)(de)實(shi)施意見》，旨在(zai)使國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)(ji)構加快從管(guan)企(qi)業向管(guan)資(zi)(zi)(zi)(zi)本轉變。在(zai)我(wo)看來，管(guan)企(qi)業還是管(guan)資(zi)(zi)(zi)(zi)本，這只(zhi)是國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)(ji)構履行(xing)出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)人職(zhi)責(ze)方式(shi)的(de)(de)(de)不同(tong)，而(er)這種不同(tong)則主(zhu)要(yao)是由履行(xing)出(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)人職(zhi)責(ze)的(de)(de)(de)企(qi)業不同(tong)的(de)(de)(de)制度安排(pai)決定的(de)(de)(de)。國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)(ji)構是管(guan)企(qi)業還管(guan)資(zi)(zi)(zi)(zi)本，并不取(qu)決于(yu)(yu)國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)(ji)構的(de)(de)(de)主(zhu)觀愿(yuan)望(wang)，而(er)是取(qu)決于(yu)(yu)其所(suo)監(jian)(jian)管(guan)的(de)(de)(de)企(qi)業所(suo)采取(qu)的(de)(de)(de)制度安排(pai)。
換(huan)句話說，新時代國有企業的變(bian)化，決定了監管(guan)方式(shi)必須從(cong)管(guan)資產(chan)、管(guan)企業轉向管(guan)資本。
國資監管機構履行出資人職責的根源是國有企業公司制改革
國(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)是(shi)(shi)中(zhong)國(guo)(guo)經(jing)濟(ji)中(zhong)的(de)重要(yao)行(xing)(xing)為(wei)主體(ti)。在(zai)計劃(hua)(hua)經(jing)濟(ji)下(xia)，國(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)是(shi)(shi)指令性計劃(hua)(hua)的(de)執行(xing)(xing)者；改(gai)革開放后，國(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)由(you)(you)指令性計劃(hua)(hua)執行(xing)(xing)者逐(zhu)步轉變為(wei)市(shi)場競爭(zheng)主體(ti)。在(zai)此過(guo)程中(zhong)，國(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)制度(du)(du)安(an)排在(zai)不(bu)斷(duan)變化，經(jing)過(guo)擴大企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)自(zi)主權、實行(xing)(xing)經(jing)濟(ji)責(ze)任制、兩步“利(li)改(gai)稅”、承包經(jing)營責(ze)任制、轉換企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)經(jing)營機(ji)制等(deng)一(yi)(yi)系列改(gai)革舉措，最終將(jiang)國(guo)(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)改(gai)革方向確定(ding)為(wei)建立現代(dai)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)制度(du)(du)，即由(you)(you)《企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)法(fa)》規制的(de)工廠制企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)改(gai)革為(wei)按《公(gong)司(si)法(fa)》登記注冊的(de)公(gong)司(si)制企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)；同時，單體(ti)法(fa)人(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)通過(guo)聯合(he)重組發展成為(wei)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)集團(tuan)(tuan)，它是(shi)(shi)由(you)(you)不(bu)同層級(ji)的(de)眾多法(fa)人(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)組成的(de)法(fa)人(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)聯合(he)體(ti)，集團(tuan)(tuan)公(gong)司(si)為(wei)一(yi)(yi)級(ji)法(fa)人(ren)(ren)，其下(xia)有(you)(you)二級(ji)、三級(ji)甚至更多層級(ji)的(de)法(fa)人(ren)(ren)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)。
公(gong)(gong)(gong)司(si)制企(qi)業(ye)要(yao)有(you)(you)(you)(you)(you)出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)，即(ji)注冊資(zi)(zi)(zi)(zi)本，對(dui)企(qi)業(ye)來說，它是(shi)資(zi)(zi)(zi)(zi)本；對(dui)出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)者來說，它是(shi)自己(ji)的(de)(de)股(gu)(gu)權，形成自己(ji)的(de)(de)資(zi)(zi)(zi)(zi)產，因為(wei)(wei)它是(shi)一種可交易的(de)(de)價值。出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)可獨(du)資(zi)(zi)(zi)(zi)也(ye)可多(duo)個(ge)出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)者共同(tong)出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)，可以是(shi)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)也(ye)可以是(shi)非國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)；若出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)大于50%則(ze)為(wei)(wei)絕(jue)對(dui)控股(gu)(gu)，若出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)不大于50%但通過相(xiang)應協議(yi)安排而擁有(you)(you)(you)(you)(you)控制權則(ze)為(wei)(wei)相(xiang)對(dui)控股(gu)(gu)。因上述不同(tong)的(de)(de)出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)安排，公(gong)(gong)(gong)司(si)制企(qi)業(ye)中有(you)(you)(you)(you)(you)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)獨(du)資(zi)(zi)(zi)(zi)公(gong)(gong)(gong)司(si)、國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)全資(zi)(zi)(zi)(zi)公(gong)(gong)(gong)司(si)、國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)控股(gu)(gu)公(gong)(gong)(gong)司(si)、國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)參股(gu)(gu)公(gong)(gong)(gong)司(si)，它們均稱之為(wei)(wei)國(guo)(guo)家出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)企(qi)業(ye)，即(ji)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)(you)企(qi)業(ye)。根據《公(gong)(gong)(gong)司(si)法》，公(gong)(gong)(gong)司(si)制企(qi)業(ye)中的(de)(de)國(guo)(guo)家出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)要(yao)有(you)(you)(you)(you)(you)相(xiang)應的(de)(de)出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)及履(lv)行出(chu)(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責的(de)(de)主(zhu)體。
根(gen)據(ju)《企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)產法》，公司制企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)中的(de)(de)(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)家出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)形成(cheng)的(de)(de)(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)，出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)是(shi)全(quan)(quan)體(ti)人(ren)(ren)民，歸(gui)全(quan)(quan)體(ti)人(ren)(ren)民所有(you)。而全(quan)(quan)體(ti)人(ren)(ren)民是(shi)眾多的(de)(de)(de)(de)(de)個體(ti)，共同行(xing)(xing)使(shi)所有(you)權(quan)(quan)意味著高(gao)昂的(de)(de)(de)(de)(de)成(cheng)本(ben)(ben)。因此，需要(yao)代(dai)表(biao)全(quan)(quan)體(ti)人(ren)(ren)民的(de)(de)(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)家擁(yong)有(you)這一(yi)所有(you)權(quan)(quan)，具體(ti)則由(you)國(guo)(guo)(guo)(guo)務院代(dai)表(biao)國(guo)(guo)(guo)(guo)家行(xing)(xing)使(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)所有(you)權(quan)(quan)；國(guo)(guo)(guo)(guo)務院和地方人(ren)(ren)民政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)依(yi)照法律、行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)法規(gui)的(de)(de)(de)(de)(de)規(gui)定，分別代(dai)表(biao)國(guo)(guo)(guo)(guo)家對(dui)(dui)公司制企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)中的(de)(de)(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)履(lv)行(xing)(xing)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)職(zhi)責，享有(you)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)權(quan)(quan)益。國(guo)(guo)(guo)(guo)務院國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)產監(jian)督管(guan)理(li)機構(gou)和地方人(ren)(ren)民政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)按照國(guo)(guo)(guo)(guo)務院的(de)(de)(de)(de)(de)規(gui)定設立的(de)(de)(de)(de)(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)產監(jian)督管(guan)理(li)機構(gou)，根(gen)據(ju)本(ben)(ben)級人(ren)(ren)民政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)授權(quan)(quan)，代(dai)表(biao)本(ben)(ben)級人(ren)(ren)民政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)對(dui)(dui)國(guo)(guo)(guo)(guo)家出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)履(lv)行(xing)(xing)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)職(zhi)責。由(you)國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)管(guan)機構(gou)履(lv)行(xing)(xing)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)職(zhi)責的(de)(de)(de)(de)(de)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)，也稱之為國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)管(guan)機構(gou)監(jian)管(guan)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)。國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)管(guan)機構(gou)同監(jian)管(guan)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)(de)(de)(de)(de)關系是(shi)出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)者(zhe)與被出(chu)(chu)(chu)資(zi)(zi)者(zhe)之間的(de)(de)(de)(de)(de)關系。
在企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)集(ji)團(tuan)(tuan)，國資(zi)(zi)監(jian)管(guan)機構監(jian)督管(guan)理的(de)只是一級法(fa)人(ren)集(ji)團(tuan)(tuan)公司(si)(si)，而其(qi)他法(fa)人(ren)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)則(ze)由集(ji)團(tuan)(tuan)公司(si)(si)負責監(jian)督管(guan)理。而企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)集(ji)團(tuan)(tuan)各層級法(fa)人(ren)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)均為(wei)國有企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)，因(yin)此(ci)，國資(zi)(zi)監(jian)管(guan)機構履行出(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)職責的(de)是集(ji)團(tuan)(tuan)所(suo)有的(de)法(fa)人(ren)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)，而不只是所(suo)監(jian)管(guan)的(de)集(ji)團(tuan)(tuan)公司(si)(si)。正因(yin)為(wei)如此(ci)，集(ji)團(tuan)(tuan)旗下(xia)各法(fa)人(ren)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)有關事項(xiang)，要報國資(zi)(zi)監(jian)管(guan)機構審(shen)批，這(zhe)是國資(zi)(zi)監(jian)管(guan)機構對所(suo)有法(fa)人(ren)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)履行出(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)職責的(de)權利決定的(de)。
我們設想這里的(de)國(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機構是(shi)一(yi)個自然(ran)人，他同樣要對(dui)集(ji)團旗下(xia)各法人企業(ye)(ye)的(de)有關事(shi)(shi)項進行(xing)審批(pi)，這是(shi)他作為出資(zi)(zi)人的(de)權(quan)利。所以，國(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機構對(dui)集(ji)團公(gong)司及旗下(xia)法人企業(ye)(ye)有關事(shi)(shi)項的(de)審批(pi)是(shi)履行(xing)出資(zi)(zi)人職責(ze)的(de)監(jian)(jian)督(du)管(guan)理行(xing)為，是(shi)在(zai)行(xing)使出資(zi)(zi)人權(quan)利，若(ruo)將其說成是(shi)管(guan)企業(ye)(ye)，則是(shi)不(bu)準(zhun)確的(de)。
公司制(zhi)企業的制(zhi)度安排決(jue)定著出資人(ren)履(lv)責的方式(shi)
國資監管(guan)機構(gou)履行出資人職責源自于公司(si)(si)制企(qi)(qi)業(ye)的(de)制度安排，但國資監管(guan)機構(gou)監督管(guan)理的(de)企(qi)(qi)業(ye)卻(que)有兩種：按《企(qi)(qi)業(ye)法》注(zhu)冊登記的(de)國有獨資企(qi)(qi)業(ye)，按《公司(si)(si)法》注(zhu)冊登記的(de)公司(si)(si)制企(qi)(qi)業(ye)。
按《企(qi)業(ye)(ye)(ye)法》注冊(ce)(ce)登記(ji)的(de)(de)國(guo)(guo)有(you)獨資(zi)(zi)(zi)(zi)企(qi)業(ye)(ye)(ye)是(shi)(shi)(shi)沒有(you)出資(zi)(zi)(zi)(zi)人的(de)(de)，雖(sui)然企(qi)業(ye)(ye)(ye)也(ye)是(shi)(shi)(shi)法人，但(dan)它(ta)對(dui)企(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)(de)全部資(zi)(zi)(zi)(zi)產(chan)并(bing)沒有(you)法人財產(chan)權，企(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)(de)全部資(zi)(zi)(zi)(zi)產(chan)是(shi)(shi)(shi)屬(shu)于(yu)企(qi)業(ye)(ye)(ye)投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)創辦者所有(you)。因(yin)此，把國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)機構(gou)對(dui)由《企(qi)業(ye)(ye)(ye)法》注冊(ce)(ce)登記(ji)的(de)(de)國(guo)(guo)有(you)獨資(zi)(zi)(zi)(zi)企(qi)業(ye)(ye)(ye)所行使的(de)(de)權利(li)也(ye)說成是(shi)(shi)(shi)履行出資(zi)(zi)(zi)(zi)人職(zhi)責(ze)，是(shi)(shi)(shi)不正確的(de)(de)。因(yin)為這(zhe)里(li)并(bing)沒有(you)出資(zi)(zi)(zi)(zi)人制度，何(he)談履行出資(zi)(zi)(zi)(zi)人職(zhi)責(ze)？那么，我們的(de)(de)對(dui)此解(jie)釋就是(shi)(shi)(shi)國(guo)(guo)資(zi)(zi)(zi)(zi)監管(guan)機構(gou)在(zai)管(guan)企(qi)業(ye)(ye)(ye)。
而且，國資(zi)監(jian)管(guan)機構對《公司法(fa)》注冊登(deng)記的(de)(de)(de)公司制企業(ye)(ye)的(de)(de)(de)監(jian)督(du)管(guan)理(li)方(fang)(fang)式(shi)(shi)同對《企業(ye)(ye)法(fa)》注冊登(deng)記的(de)(de)(de)國有(you)獨資(zi)企業(ye)(ye)的(de)(de)(de)監(jian)督(du)管(guan)理(li)方(fang)(fang)式(shi)(shi)都是相同的(de)(de)(de)，如果把后者說(shuo)成是管(guan)企業(ye)(ye)，那么(me)對前(qian)(qian)者來說(shuo)則同樣是管(guan)企業(ye)(ye)。那么(me)，為什么(me)國資(zi)監(jian)管(guan)機構會對兩(liang)種(zhong)不同規制的(de)(de)(de)企業(ye)(ye)采取同樣的(de)(de)(de)監(jian)管(guan)方(fang)(fang)式(shi)(shi)？顯然，這里的(de)(de)(de)問題不在(zai)于后者，而在(zai)于前(qian)(qian)者。前(qian)(qian)者采取的(de)(de)(de)是國有(you)獨資(zi)公司形式(shi)(shi)，因(yin)此，對其監(jian)管(guan)方(fang)(fang)式(shi)(shi)很容易同國有(you)獨資(zi)企業(ye)(ye)相同。
在(zai)公(gong)(gong)司(si)(si)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)，由股東(dong)參加的(de)股東(dong)大會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)選舉董(dong)事(shi)(shi)并建立(li)董(dong)事(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)，董(dong)事(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)聘任公(gong)(gong)司(si)(si)高(gao)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)，高(gao)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)負責經(jing)營(ying)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)。若公(gong)(gong)司(si)(si)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)為國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨資(zi)，其(qi)出(chu)資(zi)人(ren)(ren)只有(you)國(guo)(guo)(guo)(guo)家，那么國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)在(zai)行(xing)使(shi)出(chu)資(zi)人(ren)(ren)權(quan)(quan)利(li)的(de)同時，它(ta)還(huan)要行(xing)使(shi)股東(dong)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)權(quan)(quan)利(li)，而(er)股東(dong)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)選舉董(dong)事(shi)(shi)，公(gong)(gong)司(si)(si)董(dong)事(shi)(shi)自然就(jiu)由國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)決定，這(zhe)就(jiu)意(yi)味著董(dong)事(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)是(shi)(shi)(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)的(de)受(shou)托人(ren)(ren)和(he)代理人(ren)(ren)，它(ta)的(de)權(quan)(quan)力(li)是(shi)(shi)(shi)由國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)授(shou)予的(de)，因此，在(zai)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨資(zi)公(gong)(gong)司(si)(si)，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)是(shi)(shi)(shi)集股東(dong)權(quan)(quan)利(li)、股東(dong)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)權(quan)(quan)力(li)、董(dong)事(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)權(quan)(quan)力(li)于一(yi)身(shen)。所(suo)以，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)要審批或備案企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)投資(zi)融資(zi)、發展戰略與規劃、重(zhong)大資(zi)產處置，任免并考核企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)高(gao)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)，索要企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)經(jing)營(ying)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理情況、財務報表等(deng)。股東(dong)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)權(quan)(quan)力(li)、董(dong)事(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)權(quan)(quan)力(li)，它(ta)們(men)(men)都是(shi)(shi)(shi)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)本身(shen)的(de)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)安(an)排(pai)(pai)，但(dan)在(zai)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨資(zi)公(gong)(gong)司(si)(si)中，它(ta)們(men)(men)卻(que)成為國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)的(de)權(quan)(quan)力(li)和(he)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)安(an)排(pai)(pai)。因此，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)的(de)工作自然就(jiu)延伸到企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)之(zhi)中，從而(er)給(gei)人(ren)(ren)的(de)印象(xiang)是(shi)(shi)(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)在(zai)“管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)”。實際上，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)并不(bu)是(shi)(shi)(shi)在(zai)“管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)”，這(zhe)是(shi)(shi)(shi)國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)對國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨資(zi)公(gong)(gong)司(si)(si)履行(xing)出(chu)資(zi)人(ren)(ren)職責而(er)必須(xu)要做的(de)一(yi)種制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)安(an)排(pai)(pai)。也就(jiu)是(shi)(shi)(shi)說，在(zai)公(gong)(gong)司(si)(si)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)為國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)獨資(zi)的(de)情況下(xia)，國(guo)(guo)(guo)(guo)資(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)機(ji)構(gou)只能是(shi)(shi)(shi)“管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)”，即使(shi)建立(li)了董(dong)事(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)，董(dong)事(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)也只能是(shi)(shi)(shi)“提線木(mu)偶”，它(ta)難(nan)以行(xing)使(shi)董(dong)事(shi)(shi)會(hui)(hui)(hui)(hui)(hui)的(de)真正權(quan)(quan)力(li)。
2004年(nian)，國務院國資委開始國有獨資企業(ye)建立(li)規(gui)范(fan)董事(shi)(shi)會試點，至(zhi)今已有15年(nian)。除個別中(zhong)央企業(ye)外(wai)，其他都已建立(li)規(gui)范(fan)的董事(shi)(shi)會，但這些董事(shi)(shi)會仍然是試點，原因(yin)很簡(jian)單，這樣的董事(shi)(shi)會很難(nan)成(cheng)為(wei)法定意義上的獨立(li)董事(shi)(shi)會，它(ta)只是國資監管機構履(lv)行出資人職責而(er)自(zi)行做出的制度安排。
如(ru)果公司制(zhi)企(qi)業(ye)(ye)(ye)不(bu)(bu)是國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)獨資(zi)(zi)，而是國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)同(tong)(tong)非國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)共同(tong)(tong)出(chu)資(zi)(zi)的(de)混(hun)合(he)所有(you)(you)(you)(you)制(zhi)企(qi)業(ye)(ye)(ye)，那么，國(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)構只能對混(hun)合(he)所有(you)(you)(you)(you)制(zhi)企(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)履(lv)行(xing)出(chu)資(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責(ze)，行(xing)使國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)資(zi)(zi)產所有(you)(you)(you)(you)權(quan)，股(gu)東(dong)會(hui)權(quan)力則由國(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)構同(tong)(tong)非國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)出(chu)資(zi)(zi)人(ren)共同(tong)(tong)擁有(you)(you)(you)(you)，它不(bu)(bu)再是國(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)構的(de)權(quan)力而是全體(ti)出(chu)資(zi)(zi)人(ren)的(de)共同(tong)(tong)權(quan)力。股(gu)東(dong)會(hui)選舉董(dong)事(shi)(shi)建(jian)立董(dong)事(shi)(shi)會(hui)，這(zhe)時的(de)董(dong)事(shi)(shi)會(hui)同(tong)(tong)由國(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)構決定(ding)董(dong)事(shi)(shi)建(jian)立的(de)董(dong)事(shi)(shi)會(hui)是不(bu)(bu)同(tong)(tong)的(de)，它的(de)權(quan)力不(bu)(bu)再國(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)構授(shou)予的(de)而是由《公司法》決定(ding)的(de)，進而可以獨立行(xing)使自己(ji)的(de)權(quan)力。這(zhe)時，國(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)構只能是行(xing)使股(gu)東(dong)權(quan)利，不(bu)(bu)再行(xing)使股(gu)東(dong)會(hui)、董(dong)事(shi)(shi)會(hui)權(quan)力，從而國(guo)(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)機(ji)構不(bu)(bu)再“管(guan)企(qi)業(ye)(ye)(ye)”，而是關(guan)心和關(guan)注企(qi)業(ye)(ye)(ye)中(zhong)國(guo)(guo)有(you)(you)(you)(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)出(chu)資(zi)(zi)，重在履(lv)行(xing)好(hao)出(chu)資(zi)(zi)人(ren)職(zhi)責(ze)，即我們所說的(de)管(guan)資(zi)(zi)本(ben)(ben)。
國資監管機構管資本的制度安排
由上述(shu)可以看出，由管(guan)(guan)企(qi)業(ye)變(bian)為管(guan)(guan)資本，這不是由國資監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)本身能夠決定的(de)。必須(xu)先有(you)國資監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)履行出資人職責的(de)企(qi)業(ye)在制度(du)安排(pai)上的(de)變(bian)革，才會(hui)有(you)國資監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)從管(guan)(guan)企(qi)業(ye)到管(guan)(guan)資本的(de)真正轉變(bian)。
現在(zai)，國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機構(gou)(gou)(gou)履行出資(zi)人(ren)職(zhi)責的(de)(de)企(qi)業(ye)(ye)(ye)并不(bu)是(shi)(shi)簡單的(de)(de)公(gong)(gong)司(si)制企(qi)業(ye)(ye)(ye)，它是(shi)(shi)由眾多法(fa)人(ren)企(qi)業(ye)(ye)(ye)組成(cheng)的(de)(de)企(qi)業(ye)(ye)(ye)集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)，而這(zhe)樣(yang)(yang)的(de)(de)企(qi)業(ye)(ye)(ye)集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)通(tong)過集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)公(gong)(gong)司(si)不(bu)斷加強(qiang)集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)化(hua)管(guan)(guan)控已經成(cheng)為(wei)集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)化(hua)大企(qi)業(ye)(ye)(ye)，它有明(ming)確的(de)(de)戰略與規劃，集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)旗下的(de)(de)各(ge)法(fa)人(ren)企(qi)業(ye)(ye)(ye)只(zhi)是(shi)(shi)集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)戰略的(de)(de)執(zhi)行者和業(ye)(ye)(ye)務運營單位，雖然它們(men)也在(zai)面向市場從(cong)事生產經營活動，但(dan)它們(men)的(de)(de)投資(zi)、業(ye)(ye)(ye)務、預決(jue)算均要受到集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)的(de)(de)管(guan)(guan)控，因此，它們(men)只(zhi)是(shi)(shi)集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)化(hua)大企(qi)業(ye)(ye)(ye)這(zhe)一市場主體的(de)(de)有機構(gou)(gou)(gou)成(cheng)部分，是(shi)(shi)集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)子企(qi)業(ye)(ye)(ye)，不(bu)應再是(shi)(shi)國有企(qi)業(ye)(ye)(ye)。基于這(zhe)樣(yang)(yang)的(de)(de)認識和判斷，集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)旗下法(fa)人(ren)企(qi)業(ye)(ye)(ye)，其出資(zi)人(ren)應該(gai)是(shi)(shi)集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)公(gong)(gong)司(si)，由集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)公(gong)(gong)司(si)履行出資(zi)人(ren)職(zhi)責，而國資(zi)監(jian)管(guan)(guan)機構(gou)(gou)(gou)只(zhi)能(neng)對集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)公(gong)(gong)司(si)履行出資(zi)人(ren)職(zhi)責，不(bu)能(neng)再對集(ji)(ji)團(tuan)(tuan)(tuan)旗下法(fa)人(ren)企(qi)業(ye)(ye)(ye)履行出資(zi)人(ren)職(zhi)責。
因此(ci)，我們(men)今(jin)天再(zai)談(tan)國有企業(ye)改(gai)(gai)革，其真正的(de)改(gai)(gai)革對(dui)象應(ying)該(gai)(gai)是(shi)上述所(suo)說的(de)集團(tuan)(tuan)(tuan)化大企業(ye)，不應(ying)該(gai)(gai)是(shi)其中的(de)子企業(ye)。當然子企業(ye)也(ye)要進(jin)(jin)行改(gai)(gai)革，但它們(men)的(de)改(gai)(gai)革是(shi)基于集團(tuan)(tuan)(tuan)大企業(ye)整體改(gai)(gai)革所(suo)做(zuo)出(chu)的(de)改(gai)(gai)革選擇。集團(tuan)(tuan)(tuan)層(ceng)面(mian)應(ying)推進(jin)(jin)股權多元化，中央企業(ye)已經在(zai)這(zhe)方面(mian)取得明(ming)顯(xian)進(jin)(jin)展。推進(jin)(jin)集團(tuan)(tuan)(tuan)層(ceng)面(mian)混改(gai)(gai)應(ying)該(gai)(gai)也(ye)是(shi)一(yi)項選擇。
這(zhe)方面，地方企(qi)(qi)業(ye)已經有實踐且效果良好，如鄭(zheng)(zheng)州(zhou)煤礦機(ji)械集(ji)團(tuan)(tuan)股(gu)(gu)(gu)(gu)份有限公(gong)司(si)（下稱鄭(zheng)(zheng)煤機(ji)）是河南省國(guo)資(zi)(zi)委(wei)監(jian)(jian)管(guan)(guan)企(qi)(qi)業(ye)，它是一家整體(ti)上市公(gong)司(si)，股(gu)(gu)(gu)(gu)權(quan)結(jie)構(gou)(gou)(gou)(gou)為(wei)河南省國(guo)資(zi)(zi)委(wei)、機(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)投資(zi)(zi)者(zhe)(zhe)、社(she)會(hui)(hui)公(gong)眾股(gu)(gu)(gu)(gu)、集(ji)團(tuan)(tuan)高管(guan)(guan)。集(ji)團(tuan)(tuan)高管(guan)(guan)全部持股(gu)(gu)(gu)(gu)，其中董(dong)事(shi)(shi)長、總經理(li)持股(gu)(gu)(gu)(gu)相同(tong)且高于其他(ta)(ta)高管(guan)(guan)。集(ji)團(tuan)(tuan)層面股(gu)(gu)(gu)(gu)權(quan)多元化或混改后，就(jiu)可以建立(li)(li)由多個投資(zi)(zi)者(zhe)(zhe)成立(li)(li)的(de)(de)股(gu)(gu)(gu)(gu)東大會(hui)(hui)、由股(gu)(gu)(gu)(gu)東大會(hui)(hui)選舉董(dong)事(shi)(shi)建立(li)(li)董(dong)事(shi)(shi)會(hui)(hui)。這(zhe)時，國(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)只是履行(xing)出(chu)資(zi)(zi)人職責，行(xing)使股(gu)(gu)(gu)(gu)東權(quan)利，就(jiu)不(bu)再擁有股(gu)(gu)(gu)(gu)東會(hui)(hui)、董(dong)事(shi)(shi)會(hui)(hui)的(de)(de)權(quan)力，甚(shen)至(zhi)監(jian)(jian)事(shi)(shi)會(hui)(hui)的(de)(de)權(quan)力，這(zhe)樣就(jiu)可以實現國(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)履行(xing)出(chu)資(zi)(zi)人職責企(qi)(qi)業(ye)治理(li)上的(de)(de)轉(zhuan)變(bian)，即(ji)由國(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)治理(li)或管(guan)(guan)理(li)走向國(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)同(tong)其他(ta)(ta)出(chu)資(zi)(zi)者(zhe)(zhe)共同(tong)治理(li)。這(zhe)樣的(de)(de)轉(zhuan)變(bian)必然帶來國(guo)資(zi)(zi)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構(gou)(gou)(gou)(gou)履責方式的(de)(de)變(bian)化，即(ji)由管(guan)(guan)企(qi)(qi)業(ye)變(bian)為(wei)管(guan)(guan)資(zi)(zi)本(ben)。
這(zhe)里所說的(de)(de)管(guan)資(zi)本(ben)同(tong)樣是(shi)一(yi)種(zhong)(zhong)制度安(an)排，而(er)不能望文生義(yi)來(lai)(lai)解釋如何(he)管(guan)資(zi)本(ben)，因(yin)為資(zi)本(ben)就(jiu)是(shi)在公司(si)制企業中的(de)(de)出資(zi)，它由(you)企業經(jing)營管(guan)理者來(lai)(lai)支(zhi)(zhi)配和使(shi)用(yong)，國(guo)資(zi)監(jian)管(guan)機構(gou)(gou)已經(jing)失去(qu)了對出資(zi)的(de)(de)使(shi)用(yong)權(quan)(quan)和支(zhi)(zhi)配權(quan)(quan)，但國(guo)資(zi)監(jian)管(guan)機構(gou)(gou)履(lv)行出資(zi)人(ren)職(zhi)責就(jiu)對企業擁有了權(quan)(quan)利，這(zhe)種(zhong)(zhong)權(quan)(quan)利要求國(guo)資(zi)監(jian)管(guan)機構(gou)(gou)與企業建立一(yi)種(zhong)(zhong)制度安(an)排，其特(te)征主要有三個(ge)方(fang)面：
一是(shi)國資監管(guan)機構要(yao)在(zai)多元出資主體法人(ren)治(zhi)理(li)結構中履責(ze)。包括(kuo)依法制(zhi)(zhi)定(ding)或(huo)(huo)參與(yu)制(zhi)(zhi)訂公司(si)章(zhang)程，推(tui)動(dong)各治(zhi)理(li)主體嚴格(ge)依照(zhao)公司(si)章(zhang)程行權履職，充分發揮(hui)公司(si)章(zhang)程在(zai)公司(si)治(zhi)理(li)中的(de)(de)基礎作(zuo)用。委(wei)派(pai)股東(dong)代(dai)表參加股東(dong)大會(hui)，依據股權關系(xi)向履行出資人(ren)職責(ze)的(de)(de)企(qi)業委(wei)派(pai)董事或(huo)(huo)提名董事人(ren)選，規范董事的(de)(de)權利和(he)責(ze)任，做好(hao)董事會(hui)建(jian)設(she)等。
二(er)是(shi)按清(qing)單(dan)履責(ze)(ze)。依照《中華人(ren)民(min)(min)共和國公司法》《中華人(ren)民(min)(min)共和國企業國有(you)資產法》等法律(lv)法規，建(jian)立(li)完善權(quan)力(li)和責(ze)(ze)任清(qing)單(dan)，明確履職(zhi)重點，厘(li)清(qing)職(zhi)責(ze)(ze)邊界(jie)。按照權(quan)責(ze)(ze)法定原則，將不(bu)該有(you)的權(quan)力(li)攔在清(qing)單(dan)之外；保證清(qing)單(dan)內的權(quan)力(li)規范(fan)(fan)運行。根據職(zhi)能轉(zhuan)變進(jin)展(zhan)情況，對清(qing)單(dan)實施動(dong)態調整，規范(fan)(fan)權(quan)責(ze)(ze)事項履職(zhi)內容和方式。
三是建立國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)股權持(chi)股和管理機構。集團層面(mian)股權多元化或混改后(hou)，由國(guo)(guo)(guo)資(zi)監管機構履行(xing)出資(zi)人職(zhi)責的(de)(de)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)股權應該有(you)(you)(you)明確的(de)(de)持(chi)股者，這個(ge)機構就是十八屆三中(zhong)全會《決(jue)定》提出的(de)(de)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)運營(ying)(ying)公(gong)司(si)(si)。它只是持(chi)有(you)(you)(you)并(bing)管理國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)股權，對目標(biao)企(qi)業國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)股權的(de)(de)進入或退(tui)出提出方(fang)案(an)，報(bao)國(guo)(guo)(guo)資(zi)監管機構批準后(hou)通(tong)過(guo)產權市場或資(zi)本(ben)(ben)市場來(lai)實現。國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)運營(ying)(ying)公(gong)司(si)(si)為(wei)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)獨資(zi)，不負債，其注冊資(zi)本(ben)(ben)為(wei)所有(you)(you)(you)持(chi)股企(qi)業中(zhong)的(de)(de)國(guo)(guo)(guo)家出資(zi)，即(ji)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)，因(yin)此，國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)運營(ying)(ying)公(gong)司(si)(si)也是管資(zi)本(ben)(ben)的(de)(de)載體(ti)，做強做大(da)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)運營(ying)(ying)公(gong)司(si)(si)即(ji)為(wei)做強做大(da)國(guo)(guo)(guo)有(you)(you)(you)資(zi)本(ben)(ben)。
上述制(zhi)度安排的(de)變化(hua)，直接影響了國資監(jian)管(guan)(guan)機構的(de)職能及(ji)履職方式的(de)轉變，即(ji)由管(guan)(guan)企業(ye)變為管(guan)(guan)資本，從而建立(li)以管(guan)(guan)資本為主的(de)國資監(jian)管(guan)(guan)體制(zhi)。（國務(wu)院國資委研究(jiu)中(zhong)心研究(jiu)員(yuan) 許保利(li)）
