文(wen)章來源：《國(guo)資報告》雜志 發布(bu)時(shi)間(jian)：2020-04-03
黨中央、國(guo)(guo)務院(yuan)十分重視東北(bei)國(guo)(guo)企(qi)(qi)改(gai)革，2018年10月更是出臺了十八大(da)以來(lai)首個(ge)區(qu)域性(xing)國(guo)(guo)企(qi)(qi)改(gai)革專(zhuan)(zhuan)項文件(jian)——《東北(bei)地(di)區(qu)國(guo)(guo)有企(qi)(qi)業改(gai)革專(zhuan)(zhuan)項工作方案(an)》。時至今日，東北(bei)國(guo)(guo)企(qi)(qi)已(yi)確(que)定了深化(hua)混合所有制(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)革的路線(xian)圖，當前(qian)亟待(dai)明(ming)晰東北(bei)國(guo)(guo)企(qi)(qi)混改(gai)生態如何，面臨哪些體制(zhi)(zhi)(zhi)機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)障礙(ai)等關鍵問題(ti)，以便能夠精準施策。
對此(ci)，筆者主持(chi)的(de)國家社科基金(jin)重點項目(mu)《東北(bei)老工(gong)業基地混(hun)合所有制企業治(zhi)理(li)機制研究》進行了深入調(diao)查。研究認(ren)為，東北(bei)國企混(hun)改(gai)(gai)已邁(mai)向深水區，破解東北(bei)國企混(hun)改(gai)(gai)障礙的(de)戰略選(xuan)擇應該積極推進由“行政(zheng)型(xing)治(zhi)理(li)”向“經濟型(xing)治(zhi)理(li)”轉型(xing)，據此(ci)推動國企混(hun)改(gai)(gai)再上新臺階。
混改生態幾何
從(cong)“量”的變化來看(kan)，東(dong)北國(guo)(guo)企戶數呈逐年遞減態勢，且(qie)在(zai)全(quan)國(guo)(guo)各地區(qu)居于末端（遼(liao)、吉(ji)、黑(hei)三省在(zai)全(quan)國(guo)(guo)排名分列第21、25和27位），但國(guo)(guo)有(you)資本總量卻穩中有(you)增，與全(quan)國(guo)(guo)整體變化一致。
就“質”而言(yan)，東(dong)(dong)北(bei)(bei)國企(qi)(qi)資(zi)產(chan)(chan)負債率平均達到60%左右，個(ge)別企(qi)(qi)業甚至達到90%，充斥著內生風險(xian)。據統(tong)計，東(dong)(dong)北(bei)(bei)地區共有上市國企(qi)(qi)61家，遠低(di)于北(bei)(bei)京市（124家）、上海市（104家）和(he)廣(guang)東(dong)(dong)省（102家）前三甲，優質資(zi)產(chan)(chan)欠缺。盡管人(ren)(ren)才(cai)儲備(bei)在(zai)學歷層(ceng)次(ci)具(ju)備(bei)一定的相(xiang)對優勢，但(dan)人(ren)(ren)才(cai)數量呈現下(xia)(xia)降趨向，并(bing)處于全國后進。與(yu)此同(tong)時，東(dong)(dong)北(bei)(bei)國企(qi)(qi)創(chuang)新投入相(xiang)對落后，創(chuang)新收入相(xiang)對低(di)下(xia)(xia)。
從(cong)“效”來看(kan)，國(guo)企盈(ying)利面持續(xu)收窄，資源配(pei)置(zhi)雖(sui)展現穩中(zhong)向好，但保值增值壓力不減反(fan)增。
在上述背景下(xia)，東北三省(sheng)響應黨中(zhong)央、國(guo)(guo)務院號召，圍(wei)繞做強做優做大國(guo)(guo)有資(zi)(zi)本，激發國(guo)(guo)企活力，在國(guo)(guo)企改革(ge)“1+N”的政策體(ti)系支持(chi)下(xia)，因循混合所有制改革(ge)的路(lu)徑，積極搭建(jian)符合自身特色的國(guo)(guo)有資(zi)(zi)本投資(zi)(zi)運營格局（如(ru)遼寧沈陽實施3+1+N），著(zhu)力實現由“管資(zi)(zi)產”向“管資(zi)(zi)本”轉變(bian)，全(quan)面(mian)推進國(guo)(guo)企混改。
然(ran)而，深(shen)度(du)(du)審(shen)視東(dong)北國企改(gai)(gai)革(ge)(ge)全過程可知，盡(jin)管在推進(jin)國企混(hun)改(gai)(gai)方(fang)面取得(de)了重要進(jin)展，不(bu)(bu)乏東(dong)北制藥(yao)等改(gai)(gai)革(ge)(ge)成(cheng)功范例，但與(yu)江蘇、天津等兄(xiong)弟(di)省市(shi)相比，無論(lun)是混(hun)改(gai)(gai)進(jin)度(du)(du)還是幅度(du)(du)均存在明顯差(cha)距(ju)，存在參與(yu)混(hun)改(gai)(gai)的企業總量小(xiao)、存量改(gai)(gai)革(ge)(ge)的少(shao)、只混(hun)不(bu)(bu)改(gai)(gai)等混(hun)改(gai)(gai)推進(jin)不(bu)(bu)均衡現象(xiang)，與(yu)國家對東(dong)北國企改(gai)(gai)革(ge)(ge)期望(wang)相距(ju)甚遠。
混改面臨三大障礙
東北國(guo)(guo)企混改(gai)主要(yao)面(mian)臨以下(xia)三大障礙(ai)(ai)。首先(xian)是(shi)(shi)產權障礙(ai)(ai)。一(yi)方面(mian)表(biao)現為國(guo)(guo)企面(mian)對混改(gai)謹小(xiao)慎微。國(guo)(guo)企對非公有資(zi)(zi)本開放時，國(guo)(guo)企負責人存(cun)在“三怕(pa)(pa)”：怕(pa)(pa)對國(guo)(guo)有資(zi)(zi)產流(liu)失擔責、怕(pa)(pa)和非公資(zi)(zi)本合(he)作(zuo)不適(shi)應、怕(pa)(pa)被外資(zi)(zi)控制；另一(yi)方面(mian)表(biao)現為民(min)企參(can)(can)與(yu)(yu)混改(gai)憂(you)慮(lv)重重。參(can)(can)與(yu)(yu)混改(gai)能(neng)否(fou)(fou)被公平對待？混改(gai)后是(shi)(shi)否(fou)(fou)以盈利(li)為首要(yao)任(ren)務(wu)？民(min)資(zi)(zi)進(jin)入后持股比例上限是(shi)(shi)多少，話語權多大？能(neng)否(fou)(fou)進(jin)入董事會(hui)參(can)(can)與(yu)(yu)日常經(jing)營，而非成(cheng)為國(guo)(guo)企融資(zi)(zi)渠道？參(can)(can)與(yu)(yu)混改(gai)是(shi)(shi)否(fou)(fou)會(hui)被扣上國(guo)(guo)資(zi)(zi)流(liu)失的帽(mao)子等(deng)是(shi)(shi)民(min)企主要(yao)憂(you)慮(lv)。
其次(ci)是(shi)治理障礙。一(yi)是(shi)“一(yi)股(gu)(gu)(gu)獨(du)(du)(du)大”制約混改(gai)(gai)進(jin)程。大部分(fen)企業(ye)已完成(cheng)股(gu)(gu)(gu)份制改(gai)(gai)造，但產權單一(yi)、國(guo)有(you)股(gu)(gu)(gu)東仍處(chu)于絕對(dui)支配地位，一(yi)股(gu)(gu)(gu)獨(du)(du)(du)大現象比較普遍。以遼(liao)寧沈陽為例，截至(zhi)2018年8月，國(guo)有(you)獨(du)(du)(du)資334戶，國(guo)有(you)全資114戶，國(guo)有(you)控股(gu)(gu)(gu)50戶。民資股(gu)(gu)(gu)東參與國(guo)企混改(gai)(gai)，基本上只能做中(zhong)小股(gu)(gu)(gu)東，導致(zhi)參與國(guo)企混改(gai)(gai)動力不足。
二是國企(qi)重(zhong)大(da)(da)決策頻(pin)現“行(xing)政干(gan)預”。政府作為出資人頻(pin)現權力擴(kuo)張現象，以知情(qing)權和重(zhong)大(da)(da)決策需要(yao)的名義，過度參(can)與國企(qi)決策，對經營(ying)不(bu)良企(qi)業的退出也出于“穩定”而嚴加阻(zu)撓，行(xing)政化色彩嚴重(zhong)，接引致重(zhong)大(da)(da)決策進(jin)度緩慢。
三是國(guo)(guo)企(qi)高管任職(zhi)凸顯“行政任命”。當(dang)前東北(bei)絕(jue)大部分國(guo)(guo)企(qi)董監高配置尚未(wei)實(shi)現市(shi)場化。以東北(bei)61家A股上市(shi)國(guo)(guo)企(qi)為(wei)例，管理(li)層中(zhong)有從(cong)政背景(jing)的高達30家，占比48.39%。非(fei)上市(shi)公司(si)表現的更為(wei)明顯，一(yi)大批政府秘書長、組織(zhi)部副職(zhi)、各(ge)(ge)委辦(ban)局副局級官(guan)員，退出(chu)仕途(tu)轉戰進入各(ge)(ge)大國(guo)(guo)企(qi)，造成官(guan)場思(si)維在東北(bei)各(ge)(ge)大國(guo)(guo)企(qi)蔓延，董事會形(xing)同虛設(she)，“一(yi)把(ba)手(shou)”說了(le)算現象(xiang)非(fei)常普遍，使國(guo)(guo)企(qi)治理(li)“形(xing)似(si)神無”。
最后是輿(yu)論障礙。一些非理性的負能量言論不(bu)(bu)(bu)斷在各類媒體上(shang)涌現(xian)，諸如“投(tou)資不(bu)(bu)(bu)過山海關”等論調不(bu)(bu)(bu)絕于耳。受訪的外省市投(tou)資者(zhe)有70%以(yi)上(shang)表(biao)示不(bu)(bu)(bu)愿投(tou)資東(dong)北，本地企(qi)業也表(biao)示不(bu)(bu)(bu)樂觀，已成為東(dong)北國企(qi)改革的巨大(da)輿(yu)論阻力。
分析表明(ming)，國企(qi)混改輿(yu)情治理(li)全(quan)面(mian)滯(zhi)(zhi)后(hou)(hou)是主要(yao)原因(yin)。一是治理(li)理(li)念(nian)滯(zhi)(zhi)后(hou)(hou)。面(mian)對負面(mian)消息(xi)，政府(fu)部門應對方式和手段行(xing)政化色彩過于(yu)濃厚，欠缺(que)治理(li)思(si)維；二是治理(li)主體單一。基本由國資委等政府(fu)機構擔(dan)任(ren)主要(yao)推手和傳聲筒(tong)，輿(yu)論引導合力尚(shang)未形成，智庫(ku)作用(yong)有限，重點成果數量較(jiao)少、研(yan)究成果宣傳不到位(wei)等難題(ti)仍(reng)亟(ji)需解決。目前東北各省國企(qi)信息(xi)發布平臺仍(reng)以(yi)國資委為主，網(wang)站建設(she)滯(zhi)(zhi)后(hou)(hou)、信息(xi)發布量少、更新(xin)速度緩慢等問題(ti)難以(yi)解決。
如何精準施策
從(cong)生成及(ji)發展來看，東北國(guo)(guo)(guo)企(qi)是國(guo)(guo)(guo)家(jia)與(yu)地方政府調控和布局及(ji)“非均衡發展戰略(lve)”實(shi)施的結果，本質(zhi)上是“行政型治理”所致。制約(yue)東北國(guo)(guo)(guo)企(qi)混改深化(hua)(hua)的要因是體制與(yu)機制僵(jiang)化(hua)(hua)導致支撐國(guo)(guo)(guo)企(qi)的“利益相關者(zhe)價值共(gong)創意愿(yuan)”（內生動力）嚴重不(bu)足(zu)。
解決問(wen)題的關(guan)(guan)鍵是以(yi)(yi)混合所有制(zhi)改(gai)革為切入點，以(yi)(yi)制(zhi)度創新(xin)為突破口，從總體(ti)上把(ba)握東北國(guo)企制(zhi)度變(bian)遷的“轉軌(gui)特(te)征”和“演(yan)進軌(gui)跡(ji)”，通過政府治(zhi)理(li)(li)(li)、市場(chang)治(zhi)理(li)(li)(li)與(yu)社會治(zhi)理(li)(li)(li)三個(ge)層(ceng)面的“制(zhi)度創新(xin)”來建構有助于“國(guo)企邊界(jie)調(diao)整”、“利(li)益(yi)相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)者(zhe)關(guan)(guan)系重(zhong)構”與(yu)“治(zhi)理(li)(li)(li)模式再(zai)造”的治(zhi)理(li)(li)(li)機制(zhi)，激活“利(li)益(yi)相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)者(zhe)價值共創意愿”，推(tui)動(dong)國(guo)企由“行政型(xing)治(zhi)理(li)(li)(li)”向“經濟型(xing)治(zhi)理(li)(li)(li)”轉型(xing)，具體(ti)思路如圖(tu)所示。
構建國企混改的多元推進機制
一(yi)(yi)是(shi)充分利(li)用多層次“資本市(shi)場”，把實(shi)現(xian)上(shang)市(shi)作為國(guo)企混改的重要途徑(jing)。各省要對(dui)國(guo)企優質資產(chan)和(he)優勢業務板塊進行全面(mian)梳理，推(tui)動(dong)優質國(guo)企實(shi)施股份制改造，推(tui)進集團整體或將(jiang)核心業務和(he)資產(chan)分拆在境內外資本市(shi)場上(shang)市(shi)、掛牌(pai)。實(shi)現(xian)上(shang)市(shi)一(yi)(yi)批(pi)(pi)、儲備(bei)一(yi)(yi)批(pi)(pi)、培育一(yi)(yi)批(pi)(pi)，形成國(guo)企上(shang)市(shi)（掛牌(pai)）梯次格局，并推(tui)動(dong)已上(shang)市(shi)公司二次混改。
二是(shi)強化“基(ji)金(jin)參與”。充分運用各類國企改革發展基(ji)金(jin)、PPP基(ji)金(jin)參與企業(ye)改制重(zhong)組。協調國家(jia)先(xian)進制造(zao)業(ye)產業(ye)投(tou)資基(ji)金(jin)及中國國有(you)企業(ye)結構調整基(ji)金(jin)在東(dong)北高端智能制造(zao)領(ling)域展開合(he)作。借(jie)鑒(jian)東(dong)藥股份混(hun)改經驗，重(zhong)點(dian)引進有(you)資源、有(you)渠道、有(you)市(shi)場、有(you)協同效(xiao)應和領(ling)先(xian)優(you)勢的基(ji)金(jin)類戰略投(tou)資者。
三(san)是建立民(min)營資本(ben)(ben)遴(lin)選(xuan)(xuan)(xuan)機制(zhi)。混改(gai)的(de)關鍵是民(min)營資本(ben)(ben)參與，由(you)此(ci)直接引致的(de)問題是民(min)營資本(ben)(ben)誰來選(xuan)(xuan)(xuan)，怎(zen)么選(xuan)(xuan)(xuan)。有必要從民(min)營資本(ben)(ben)混改(gai)意愿、混改(gai)能力等方(fang)面設計民(min)營資本(ben)(ben)遴(lin)選(xuan)(xuan)(xuan)指(zhi)標，使(shi)民(min)營資本(ben)(ben)選(xuan)(xuan)(xuan)擇客觀(guan)、公正。
四是著力解(jie)決(jue)只混不改(gai)現(xian)象。要促進(jin)員(yuan)工(gong)(gong)觀念(nian)轉變，通過員(yuan)工(gong)(gong)持股、年薪制等經(jing)濟舉措(cuo)，以干部能(neng)上(shang)能(neng)下機(ji)制為突破(po)口(kou)徹(che)底(di)(di)打破(po)“鐵(tie)(tie)交(jiao)椅”；以員(yuan)工(gong)(gong)能(neng)進(jin)能(neng)出機(ji)制全面建(jian)立(li)為核心(xin)徹(che)底(di)(di)打破(po)“鐵(tie)(tie)飯碗”；以收入能(neng)增能(neng)減機(ji)制為切入點徹(che)底(di)(di)打破(po)“鐵(tie)(tie)工(gong)(gong)資”。
劃明國企混改的“責任邊界”
一(yi)是清晰界定“產權(quan)邊(bian)界”。其(qi)一(yi)，集團層(ceng)面，除對地區發(fa)展(zhan)有(you)(you)(you)重大影響或有(you)(you)(you)巨大品牌效應的優(you)勢(shi)企(qi)(qi)業可(ke)保留國(guo)有(you)(you)(you)控(kong)股(gu)地位外，其(qi)他可(ke)不設國(guo)有(you)(you)(you)股(gu)權(quan)比例限制；其(qi)二，競(jing)爭類企(qi)(qi)業子公(gong)司層(ceng)面一(yi)律推行(xing)混合(he)所有(you)(you)(you)制改(gai)革。少數特(te)定行(xing)業（如(ru)環境保護等），可(ke)建(jian)立國(guo)有(you)(you)(you)“金股(gu)”機制，行(xing)使特(te)定事項否(fou)決權(quan)；其(qi)三，加快公(gong)益(yi)類企(qi)(qi)業混改(gai)進程。可(ke)在發(fa)揮國(guo)有(you)(you)(you)資本主(zhu)(zhu)導作用的前提下，實施全領(ling)域開放，通過(guo)購買(mai)服務、特(te)許(xu)經營、委托代理等方式，鼓勵民企(qi)(qi)依法依規有(you)(you)(you)序(xu)參與(yu)開發(fa)經營；其(qi)四，功能類國(guo)企(qi)(qi)要保持國(guo)有(you)(you)(you)獨資或國(guo)有(you)(you)(you)控(kong)股(gu)，以完成(cheng)戰略(lve)任(ren)務或重大專(zhuan)項為主(zhu)(zhu)要目標，兼顧經濟效益(yi)。
二是(shi)必須“輕裝上陣”。推進國企歷史欠稅豁免(mian)政策(ce)(ce)的(de)(de)實(shi)施，健全(quan)政策(ce)(ce)實(shi)施機制(zhi)，減少豁免(mian)政策(ce)(ce)實(shi)施的(de)(de)交(jiao)易及(ji)時間成本(ben)；對破產國企進行更為有(you)效(xiao)的(de)(de)援(yuan)助，規范破產程序，保障受(shou)損利益主體的(de)(de)妥(tuo)善安置與社會穩(wen)定(ding)；對廠辦大集體問(wen)題(ti)，在現有(you)政策(ce)(ce)切實(shi)落實(shi)的(de)(de)基礎上，充分(fen)運用中央各類(lei)補助政策(ce)(ce)。
三是要注重“責任制(zhi)度”。加強國(guo)企相關法(fa)律法(fa)規立(li)改(gai)廢釋工作(zuo)，確保重大改(gai)革于(yu)法(fa)有據。建立(li)容錯機(ji)制(zhi)激勵(li)(li)當(dang)事人(ren)克服“求穩(wen)怕錯”心理，對國(guo)企領導在推動混改(gai)過程(cheng)中出現的失(shi)誤(wu)失(shi)敗給予更多理解，像東(dong)北制(zhi)藥那樣大力倡導“鼓(gu)勵(li)(li)創新、寬容失(shi)敗”的工作(zuo)導向。
劃定混改國企的“治理邊界”
一是夯實(shi)國(guo)(guo)(guo)有資(zi)本投資(zi)運營(ying)機制。國(guo)(guo)(guo)有資(zi)本投資(zi)運營(ying)公司(si)要對所出資(zi)企(qi)(qi)業行使(shi)股東職責，切(qie)實(shi)承(cheng)擔起國(guo)(guo)(guo)有資(zi)產保值增值責任，做到(dao)三(san)個“不動(dong)搖(yao)”：堅持管(guan)好國(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)戰略(lve)布局不動(dong)搖(yao)，確保國(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)改革(ge)發(fa)展的總目(mu)標不偏離；堅持管(guan)好國(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)重(zhong)大決策(ce)風險管(guan)控不動(dong)搖(yao)，確保重(zhong)大決策(ce)能夠科學、民主，風險可(ke)控能控在(zai)控；堅持管(guan)好追(zhui)責問(wen)責不動(dong)搖(yao)，避(bi)免(mian)群體決策(ce)不追(zhui)責，確保國(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)混改成果“顆粒(li)歸倉”。
二是實(shi)現董(dong)事(shi)會(hui)(hui)“實(shi)權(quan)化”。推動國資(zi)管理以管資(zi)本為主功(gong)能真(zhen)正(zheng)落(luo)地的關鍵(jian)是建設(she)規范董(dong)事(shi)會(hui)(hui)，給(gei)足(zu)董(dong)事(shi)會(hui)(hui)法(fa)定權(quan)力，并將董(dong)事(shi)會(hui)(hui)人員設(she)置、權(quan)力安(an)排(pai)等細化到公司章程中（如國資(zi)委外(wai)部(bu)董(dong)事(shi)人數等），以此促進董(dong)事(shi)會(hui)(hui)成為企業實(shi)體性(xing)決策機構。
三是建立職業(ye)經(jing)理的(de)(de)市場化選聘制度。借鑒(jian)浙江國資(zi)運營與監管中(zhong)有(you)關“經(jing)理班子實(shi)施職業(ye)經(jing)理人制度，實(shi)行(xing)契(qi)約化管理”和(he)“一(yi)套(tao)班子兩套(tao)薪酬體系”的(de)(de)經(jing)驗(yan)，對企業(ye)家實(shi)行(xing)“按質論(lun)價(jia)”，真正實(shi)現“市場定(ding)價(jia)”，打破單一(yi)行(xing)政級別式的(de)(de)“大鍋(guo)飯”薪酬待(dai)遇模(mo)式，建立年薪制和(he)股票期權相結合的(de)(de)激勵機制。
構建混改輿論的“治理機制”
一是重(zhong)塑(su)輿論(lun)治(zhi)理(li)(li)(li)理(li)(li)(li)念(nian)，樹立輿論(lun)治(zhi)理(li)(li)(li)新思維(wei)。治(zhi)理(li)(li)(li)格局由(you)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)單一治(zhi)理(li)(li)(li)，向政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)、傳統媒體、社會力量(liang)等多(duo)方參與的(de)(de)多(duo)元治(zhi)理(li)(li)(li)轉變；由(you)過去政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)主導，自(zi)上而下的(de)(de)治(zhi)理(li)(li)(li)范式向政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)引導，相互協調的(de)(de)治(zhi)理(li)(li)(li)范式轉變；加強輿論(lun)監測(ce)，由(you)注重(zhong)事后(hou)的(de)(de)危(wei)機(ji)公關向事前(qian)和事中的(de)(de)危(wei)機(ji)防控(kong)轉變。二是創(chuang)(chuang)(chuang)設“國(guo)企(qi)(qi)服務(wu)微(wei)平臺”，打造(zao)輿論(lun)治(zhi)理(li)(li)(li)新陣地。創(chuang)(chuang)(chuang)設“國(guo)企(qi)(qi)服務(wu)微(wei)平臺”，及時反(fan)映國(guo)企(qi)(qi)政(zheng)(zheng)策(ce)熱點；推送國(guo)企(qi)(qi)科技服務(wu)和知識產權等法(fa)律援助等知識,為國(guo)企(qi)(qi)科技成果轉化和創(chuang)(chuang)(chuang)新創(chuang)(chuang)(chuang)業提供條件。(東(dong)北大學工商(shang)管理(li)(li)(li)學院教授 王世權)