文章(zhang)來源：《國資報告》雜志 發布時間：2020-04-03
黨中(zhong)央、國(guo)(guo)務(wu)院十分(fen)重視東北(bei)國(guo)(guo)企(qi)改(gai)革(ge)，2018年10月(yue)更是(shi)出臺了(le)十八大以(yi)來首個區域(yu)性國(guo)(guo)企(qi)改(gai)革(ge)專項文件——《東北(bei)地區國(guo)(guo)有企(qi)業改(gai)革(ge)專項工作方案》。時(shi)至今日，東北(bei)國(guo)(guo)企(qi)已確定了(le)深化混合所有制改(gai)革(ge)的路線圖，當前亟待明晰(xi)東北(bei)國(guo)(guo)企(qi)混改(gai)生(sheng)態如何(he)，面臨哪些體(ti)制機制障礙等(deng)關鍵(jian)問題(ti)，以(yi)便能夠精準(zhun)施策。
對(dui)此(ci)，筆者(zhe)主持的國家社科基金重點項目《東(dong)北老工業基地(di)混合(he)所有制企業治(zhi)理機制研究(jiu)》進(jin)行了深入調查。研究(jiu)認為，東(dong)北國企混改(gai)已邁向(xiang)(xiang)深水(shui)區，破解東(dong)北國企混改(gai)障礙的戰略選擇應該積極推(tui)進(jin)由“行政型(xing)治(zhi)理”向(xiang)(xiang)“經濟型(xing)治(zhi)理”轉型(xing)，據此(ci)推(tui)動國企混改(gai)再上(shang)新臺(tai)階。
混改生態幾何
從“量(liang)”的變化(hua)來看，東北(bei)國企戶(hu)數呈逐年遞減(jian)態勢(shi)，且在(zai)全(quan)(quan)國各地(di)區居于末端（遼、吉、黑三省在(zai)全(quan)(quan)國排名分列第(di)21、25和27位），但國有(you)資(zi)本總(zong)量(liang)卻(que)穩(wen)中(zhong)有(you)增，與全(quan)(quan)國整體變化(hua)一致。
就“質(zhi)”而言，東北國(guo)企資產負債(zhai)率(lv)平均(jun)達到60%左右，個別(bie)企業甚(shen)至達到90%，充斥著內生風險。據(ju)統計，東北地區(qu)共有上市國(guo)企61家，遠低于北京(jing)市（124家）、上海市（104家）和廣東省（102家）前(qian)三甲(jia)，優質(zhi)資產欠缺。盡管人(ren)才儲(chu)備在學歷層(ceng)次(ci)具備一定的(de)相對優勢，但(dan)人(ren)才數量呈現下(xia)降(jiang)趨(qu)向(xiang)，并處于全國(guo)后進。與此同時，東北國(guo)企創新(xin)投入相對落(luo)后，創新(xin)收入相對低下(xia)。
從“效”來(lai)看，國企盈利(li)面持續收窄(zhai)，資源配置雖展現穩中向好，但保值增(zeng)值壓力不減反增(zeng)。
在上述背(bei)景下，東北三(san)省(sheng)響應黨中央、國(guo)(guo)務院號(hao)召，圍繞做強做優做大國(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)，激發(fa)國(guo)(guo)企(qi)活力，在國(guo)(guo)企(qi)改(gai)革(ge)“1+N”的(de)政策體系支持(chi)下，因循混合(he)所(suo)有(you)制改(gai)革(ge)的(de)路徑(jing)，積極搭建(jian)符合(he)自身特色的(de)國(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)投資(zi)(zi)運(yun)營(ying)格(ge)局（如遼(liao)寧沈陽實施(shi)3+1+N），著力實現由“管(guan)資(zi)(zi)產”向“管(guan)資(zi)(zi)本(ben)(ben)”轉變，全(quan)面推(tui)進國(guo)(guo)企(qi)混改(gai)。
然而，深(shen)度審視(shi)東(dong)北國(guo)企(qi)(qi)改革(ge)全過程可知，盡管在推進(jin)國(guo)企(qi)(qi)混改方面取得了重要(yao)進(jin)展(zhan)，不(bu)乏東(dong)北制藥等(deng)改革(ge)成功范例，但與江(jiang)蘇、天津等(deng)兄弟省市相(xiang)比，無論是混改進(jin)度還是幅度均(jun)存(cun)在明顯差(cha)距，存(cun)在參與混改的企(qi)(qi)業總量(liang)小、存(cun)量(liang)改革(ge)的少、只混不(bu)改等(deng)混改推進(jin)不(bu)均(jun)衡現(xian)象，與國(guo)家對(dui)東(dong)北國(guo)企(qi)(qi)改革(ge)期望相(xiang)距甚遠。
混改面臨三大障礙
東北(bei)國(guo)(guo)企(qi)混(hun)改主要面(mian)臨以下三大障(zhang)礙(ai)。首先是(shi)產權障(zhang)礙(ai)。一方面(mian)表現(xian)為(wei)(wei)國(guo)(guo)企(qi)面(mian)對(dui)混(hun)改謹小慎微。國(guo)(guo)企(qi)對(dui)非公(gong)有資(zi)本開放(fang)時(shi)，國(guo)(guo)企(qi)負責人存在(zai)“三怕”：怕對(dui)國(guo)(guo)有資(zi)產流(liu)失(shi)(shi)擔責、怕和非公(gong)資(zi)本合作不適(shi)應、怕被外資(zi)控制；另一方面(mian)表現(xian)為(wei)(wei)民企(qi)參(can)與混(hun)改憂慮(lv)重(zhong)重(zhong)。參(can)與混(hun)改能否被公(gong)平對(dui)待？混(hun)改后是(shi)否以盈(ying)利為(wei)(wei)首要任務？民資(zi)進入后持股比例上(shang)限(xian)是(shi)多(duo)少，話語權多(duo)大？能否進入董事會(hui)(hui)參(can)與日常經營，而非成為(wei)(wei)國(guo)(guo)企(qi)融(rong)資(zi)渠道？參(can)與混(hun)改是(shi)否會(hui)(hui)被扣上(shang)國(guo)(guo)資(zi)流(liu)失(shi)(shi)的帽(mao)子等是(shi)民企(qi)主要憂慮(lv)。
其次是治理障礙(ai)。一(yi)(yi)是“一(yi)(yi)股(gu)(gu)(gu)獨大(da)”制(zhi)約混改進(jin)程。大(da)部分企(qi)業已完成股(gu)(gu)(gu)份制(zhi)改造，但產權(quan)單一(yi)(yi)、國(guo)(guo)有股(gu)(gu)(gu)東(dong)仍(reng)處于絕對支(zhi)配地(di)位，一(yi)(yi)股(gu)(gu)(gu)獨大(da)現象比較普遍。以遼(liao)寧沈陽為(wei)例，截至2018年8月，國(guo)(guo)有獨資334戶，國(guo)(guo)有全資114戶，國(guo)(guo)有控(kong)股(gu)(gu)(gu)50戶。民資股(gu)(gu)(gu)東(dong)參與國(guo)(guo)企(qi)混改，基本(ben)上只能做中小股(gu)(gu)(gu)東(dong)，導致參與國(guo)(guo)企(qi)混改動力不(bu)足。
二是(shi)國企(qi)(qi)(qi)重大決(jue)策頻現“行政(zheng)干預”。政(zheng)府作為出資人頻現權(quan)力擴張(zhang)現象，以知(zhi)情權(quan)和重大決(jue)策需要的(de)(de)名(ming)義，過度參與國企(qi)(qi)(qi)決(jue)策，對經營不良企(qi)(qi)(qi)業的(de)(de)退出也出于“穩定”而嚴(yan)加阻撓(nao)，行政(zheng)化色彩嚴(yan)重，接引(yin)致(zhi)重大決(jue)策進度緩慢。
三是國企(qi)高(gao)管(guan)任職凸顯“行政(zheng)任命”。當前東(dong)北絕大(da)(da)部(bu)(bu)分國企(qi)董(dong)監高(gao)配置尚未實現(xian)市場化。以東(dong)北61家A股(gu)上市國企(qi)為例，管(guan)理(li)(li)層中有從(cong)政(zheng)背景的(de)高(gao)達30家，占比48.39%。非上市公司表(biao)現(xian)的(de)更為明顯，一大(da)(da)批(pi)政(zheng)府秘書長、組織部(bu)(bu)副職、各(ge)委辦局(ju)副局(ju)級(ji)官員，退出(chu)仕途轉戰進入各(ge)大(da)(da)國企(qi)，造成官場思維(wei)在東(dong)北各(ge)大(da)(da)國企(qi)蔓延，董(dong)事會形同(tong)虛設，“一把(ba)手”說了算現(xian)象非常(chang)普遍，使國企(qi)治理(li)(li)“形似神無”。
最后是輿論障礙。一些非理性的(de)負能量言論不斷在各(ge)類(lei)媒(mei)體上(shang)涌現，諸如“投資不過山海(hai)關”等論調不絕于耳。受訪的(de)外省市投資者有70%以上(shang)表示不愿投資東北，本(ben)地(di)企(qi)業也表示不樂觀，已成為東北國企(qi)改(gai)革(ge)的(de)巨(ju)大輿論阻力(li)。
分析(xi)表明，國(guo)企混改輿(yu)情治(zhi)理(li)全面滯(zhi)(zhi)后(hou)是主(zhu)(zhu)要原因。一是治(zhi)理(li)理(li)念滯(zhi)(zhi)后(hou)。面對負面消息(xi)(xi)，政府(fu)部門應對方(fang)式和手(shou)(shou)段行政化色彩過于(yu)濃(nong)厚，欠缺治(zhi)理(li)思(si)維；二是治(zhi)理(li)主(zhu)(zhu)體(ti)單(dan)一。基本由國(guo)資委等(deng)政府(fu)機構擔任主(zhu)(zhu)要推手(shou)(shou)和傳聲筒，輿(yu)論引導合力尚未形成，智庫作用(yong)有限，重(zhong)點(dian)成果數量較少(shao)、研究成果宣(xuan)傳不到位(wei)等(deng)難題仍亟需解(jie)(jie)決。目前東北各(ge)省國(guo)企信息(xi)(xi)發布(bu)平臺仍以(yi)國(guo)資委為主(zhu)(zhu)，網站建設滯(zhi)(zhi)后(hou)、信息(xi)(xi)發布(bu)量少(shao)、更(geng)新(xin)速度緩慢等(deng)問題難以(yi)解(jie)(jie)決。
如何精準施策
從生成及(ji)發展(zhan)來看，東北國(guo)(guo)(guo)企是國(guo)(guo)(guo)家與地(di)方政府調控(kong)和布局及(ji)“非(fei)均衡發展(zhan)戰略”實施的結果(guo)，本質上是“行政型治理”所致(zhi)。制約東北國(guo)(guo)(guo)企混改深(shen)化的要(yao)因是體制與機制僵化導致(zhi)支撐國(guo)(guo)(guo)企的“利益相關者價值(zhi)共創意愿”（內(nei)生動力）嚴重不足(zu)。
解(jie)決(jue)問題(ti)的(de)關(guan)鍵是以混合(he)所有制(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)革為切入點，以制(zhi)(zhi)(zhi)度創(chuang)新為突破口(kou)，從(cong)總體上把握東北國企(qi)制(zhi)(zhi)(zhi)度變(bian)遷的(de)“轉軌(gui)特征”和“演進軌(gui)跡”，通過政府治(zhi)理(li)(li)、市場治(zhi)理(li)(li)與社會治(zhi)理(li)(li)三個層(ceng)面的(de)“制(zhi)(zhi)(zhi)度創(chuang)新”來建構(gou)有助于“國企(qi)邊界(jie)調整(zheng)”、“利益相(xiang)關(guan)者(zhe)關(guan)系重(zhong)構(gou)”與“治(zhi)理(li)(li)模式再造”的(de)治(zhi)理(li)(li)機制(zhi)(zhi)(zhi)，激活“利益相(xiang)關(guan)者(zhe)價值共創(chuang)意愿”，推動國企(qi)由(you)“行政型(xing)治(zhi)理(li)(li)”向“經濟型(xing)治(zhi)理(li)(li)”轉型(xing)，具體思路如(ru)圖(tu)所示。
構建國企混改的多元推進機制
一(yi)(yi)是充分利用多層(ceng)次“資(zi)(zi)本市場”，把實現上(shang)市作為國(guo)企(qi)混改的(de)重要途(tu)徑。各省要對國(guo)企(qi)優(you)質(zhi)資(zi)(zi)產和優(you)勢(shi)業務板塊進行全面(mian)梳理，推動(dong)優(you)質(zhi)國(guo)企(qi)實施股份制改造，推進集團整(zheng)體或將(jiang)核(he)心業務和資(zi)(zi)產分拆(chai)在境內外資(zi)(zi)本市場上(shang)市、掛(gua)牌。實現上(shang)市一(yi)(yi)批(pi)(pi)、儲(chu)備(bei)一(yi)(yi)批(pi)(pi)、培(pei)育一(yi)(yi)批(pi)(pi)，形成國(guo)企(qi)上(shang)市（掛(gua)牌）梯次格局，并推動(dong)已(yi)上(shang)市公司二次混改。
二是強(qiang)化“基金(jin)參與”。充分運用各類國企改革發展基金(jin)、PPP基金(jin)參與企業(ye)改制(zhi)重組。協(xie)調國家(jia)先(xian)(xian)進制(zhi)造業(ye)產業(ye)投資(zi)基金(jin)及中(zhong)國國有(you)(you)企業(ye)結(jie)構調整基金(jin)在(zai)東(dong)北高(gao)端智能制(zhi)造領域展開(kai)合(he)作(zuo)。借鑒東(dong)藥股份(fen)混(hun)改經驗，重點引進有(you)(you)資(zi)源、有(you)(you)渠道(dao)、有(you)(you)市場(chang)、有(you)(you)協(xie)同效應和領先(xian)(xian)優勢(shi)的基金(jin)類戰(zhan)略投資(zi)者。
三(san)是建立(li)民(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)遴選(xuan)(xuan)機制(zhi)。混改(gai)的關(guan)鍵是民(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)參與，由此直接引致(zhi)的問題(ti)是民(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)誰來選(xuan)(xuan)，怎(zen)么選(xuan)(xuan)。有必(bi)要從民(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)混改(gai)意愿、混改(gai)能力(li)等方面(mian)設計民(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)遴選(xuan)(xuan)指標，使民(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)選(xuan)(xuan)擇客觀(guan)、公正。
四是(shi)著力解(jie)決只混不改(gai)現象。要(yao)促進員工(gong)(gong)觀念轉變，通過(guo)員工(gong)(gong)持股、年(nian)薪制(zhi)(zhi)等經濟舉措(cuo)，以干部能(neng)(neng)上能(neng)(neng)下機(ji)制(zhi)(zhi)為(wei)突(tu)破口徹(che)(che)底打(da)破“鐵(tie)交(jiao)椅”；以員工(gong)(gong)能(neng)(neng)進能(neng)(neng)出機(ji)制(zhi)(zhi)全面(mian)建立為(wei)核(he)心(xin)徹(che)(che)底打(da)破“鐵(tie)飯碗”；以收入能(neng)(neng)增(zeng)能(neng)(neng)減機(ji)制(zhi)(zhi)為(wei)切入點徹(che)(che)底打(da)破“鐵(tie)工(gong)(gong)資(zi)”。
劃明國企混改的“責任邊界”
一是(shi)清晰(xi)界定“產(chan)權邊(bian)界”。其(qi)(qi)(qi)一，集(ji)團層面(mian)，除對地區發(fa)展(zhan)有(you)重大影響或(huo)有(you)巨大品牌(pai)效(xiao)應的優勢企業(ye)(ye)可保留國(guo)有(you)控(kong)股(gu)地位外，其(qi)(qi)(qi)他可不設國(guo)有(you)股(gu)權比例限制(zhi)；其(qi)(qi)(qi)二，競爭類企業(ye)(ye)子公司層面(mian)一律推行混合(he)所有(you)制(zhi)改革。少數特定行業(ye)(ye)（如(ru)環(huan)境保護等(deng)），可建立國(guo)有(you)“金股(gu)”機制(zhi)，行使特定事項(xiang)否決權；其(qi)(qi)(qi)三，加(jia)快(kuai)公益(yi)類企業(ye)(ye)混改進程。可在(zai)發(fa)揮國(guo)有(you)資本主(zhu)導作用的前提下，實(shi)施全領域開放(fang)，通(tong)過購買服務、特許經營、委托代理等(deng)方式，鼓勵(li)民企依(yi)法(fa)依(yi)規有(you)序(xu)參與(yu)開發(fa)經營；其(qi)(qi)(qi)四，功能類國(guo)企要保持國(guo)有(you)獨資或(huo)國(guo)有(you)控(kong)股(gu)，以完成戰略任(ren)務或(huo)重大專項(xiang)為主(zhu)要目標，兼(jian)顧(gu)經濟效(xiao)益(yi)。
二是必須“輕裝上陣”。推進國企(qi)歷(li)史欠(qian)稅(shui)豁免(mian)政(zheng)(zheng)策(ce)的實(shi)施(shi)(shi)，健(jian)全政(zheng)(zheng)策(ce)實(shi)施(shi)(shi)機制，減少豁免(mian)政(zheng)(zheng)策(ce)實(shi)施(shi)(shi)的交(jiao)易及時間成本；對破產(chan)國企(qi)進行更為(wei)有(you)效的援助，規范破產(chan)程序，保障受損利(li)益主(zhu)體(ti)的妥善安置與社(she)會(hui)穩定(ding)；對廠辦大集體(ti)問題，在現有(you)政(zheng)(zheng)策(ce)切實(shi)落實(shi)的基礎(chu)上，充分運用中央各(ge)類(lei)補助政(zheng)(zheng)策(ce)。
三是要注重(zhong)(zhong)“責任制(zhi)度”。加強國企相關法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規立(li)改廢釋工作(zuo)，確(que)保(bao)重(zhong)(zhong)大改革(ge)于法(fa)(fa)有據。建立(li)容錯(cuo)機(ji)制(zhi)激勵(li)當事人克服(fu)“求(qiu)穩怕錯(cuo)”心理，對(dui)國企領導在推動混改過程(cheng)中出現(xian)的失(shi)(shi)誤失(shi)(shi)敗(bai)給(gei)予更(geng)多理解，像東(dong)北(bei)制(zhi)藥那樣大力(li)倡(chang)導“鼓勵(li)創新、寬容失(shi)(shi)敗(bai)”的工作(zuo)導向(xiang)。
劃定混改國企的“治理邊界”
一(yi)是夯實(shi)國(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)本投(tou)資(zi)(zi)運(yun)營機制。國(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)本投(tou)資(zi)(zi)運(yun)營公司要對所出資(zi)(zi)企(qi)(qi)業行使(shi)股東職責(ze)(ze)，切實(shi)承(cheng)擔起國(guo)(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)產保(bao)值增(zeng)值責(ze)(ze)任，做到三個“不(bu)動(dong)(dong)搖”：堅持管好(hao)國(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)戰略布局(ju)不(bu)動(dong)(dong)搖，確(que)(que)保(bao)國(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)改(gai)革發展的總目標(biao)不(bu)偏離；堅持管好(hao)國(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)重(zhong)大(da)決策風險管控不(bu)動(dong)(dong)搖，確(que)(que)保(bao)重(zhong)大(da)決策能夠科學、民(min)主(zhu)，風險可控能控在控；堅持管好(hao)追(zhui)責(ze)(ze)問責(ze)(ze)不(bu)動(dong)(dong)搖，避免群體決策不(bu)追(zhui)責(ze)(ze)，確(que)(que)保(bao)國(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)混改(gai)成果“顆粒歸倉”。
二是實現董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)“實權(quan)化”。推動(dong)國(guo)資(zi)管理(li)以(yi)管資(zi)本為主(zhu)功能(neng)真正(zheng)落(luo)地的關鍵是建(jian)設規(gui)范董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)，給足董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)法定(ding)權(quan)力(li)，并將(jiang)董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)人員設置(zhi)、權(quan)力(li)安排等細化到公司章程中（如國(guo)資(zi)委外部董(dong)事(shi)人數(shu)等），以(yi)此促(cu)進(jin)董(dong)事(shi)會(hui)(hui)(hui)成為企業實體性決策機構。
三(san)是(shi)建立(li)職(zhi)業經(jing)理的市場化選聘制(zhi)度(du)。借鑒浙江(jiang)國(guo)資運營(ying)與監管中有(you)關“經(jing)理班子實(shi)施(shi)職(zhi)業經(jing)理人制(zhi)度(du)，實(shi)行(xing)契約化管理”和“一套(tao)班子兩套(tao)薪酬(chou)體系(xi)”的經(jing)驗，對(dui)企業家實(shi)行(xing)“按質(zhi)論價(jia)”，真正實(shi)現“市場定價(jia)”，打破單一行(xing)政級別式的“大鍋飯”薪酬(chou)待遇模式，建立(li)年薪制(zhi)和股票期權相結(jie)合的激(ji)勵機制(zhi)。
構建混改輿論的“治理機制”
一是重塑輿(yu)論治(zhi)理(li)(li)(li)理(li)(li)(li)念，樹(shu)立(li)輿(yu)論治(zhi)理(li)(li)(li)新(xin)(xin)思維。治(zhi)理(li)(li)(li)格局由政(zheng)(zheng)府單一治(zhi)理(li)(li)(li)，向(xiang)政(zheng)(zheng)府、傳統媒體、社會力量等(deng)(deng)多方參與(yu)的(de)多元治(zhi)理(li)(li)(li)轉(zhuan)(zhuan)(zhuan)變；由過(guo)去政(zheng)(zheng)府主導(dao)，自上(shang)而下的(de)治(zhi)理(li)(li)(li)范(fan)式(shi)向(xiang)政(zheng)(zheng)府引導(dao)，相(xiang)互協調(diao)的(de)治(zhi)理(li)(li)(li)范(fan)式(shi)轉(zhuan)(zhuan)(zhuan)變；加強輿(yu)論監測，由注重事(shi)后的(de)危機(ji)公關向(xiang)事(shi)前和事(shi)中的(de)危機(ji)防控轉(zhuan)(zhuan)(zhuan)變。二(er)是創(chuang)(chuang)設“國(guo)(guo)企(qi)服(fu)(fu)(fu)務微(wei)平臺”，打造輿(yu)論治(zhi)理(li)(li)(li)新(xin)(xin)陣地。創(chuang)(chuang)設“國(guo)(guo)企(qi)服(fu)(fu)(fu)務微(wei)平臺”，及(ji)時反映(ying)國(guo)(guo)企(qi)政(zheng)(zheng)策熱點；推(tui)送國(guo)(guo)企(qi)科技(ji)服(fu)(fu)(fu)務和知識產權(quan)等(deng)(deng)法律(lv)援助等(deng)(deng)知識,為(wei)國(guo)(guo)企(qi)科技(ji)成(cheng)果(guo)轉(zhuan)(zhuan)(zhuan)化和創(chuang)(chuang)新(xin)(xin)創(chuang)(chuang)業提供條件(jian)。(東(dong)北(bei)大學工(gong)商(shang)管理(li)(li)(li)學院教授 王世(shi)權(quan))