文章來源：人民日報 發布(bu)時間(jian)：2019-11-12
改組(zu)組(zu)建國(guo)有資(zi)(zi)(zi)本投資(zi)(zi)(zi)、運營公(gong)(gong)司(si)，是以管資(zi)(zi)(zi)本為主(zhu)改革國(guo)有資(zi)(zi)(zi)本授(shou)權經(jing)營體制(zhi)的重要舉措。2014年(nian)7月以來，國(guo)務院國(guo)資(zi)(zi)(zi)委在10家中(zhong)央企業中(zhong)開展了兩類公(gong)(gong)司(si)改革試點(dian)，各地也(ye)已改組(zu)組(zu)建了89家投資(zi)(zi)(zi)、運營公(gong)(gong)司(si)。
今年(nian)7月，《關于(yu)推(tui)進國(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)本(ben)投資(zi)(zi)(zi)、運(yun)營公(gong)司改革(ge)試點的(de)實施意(yi)見》（簡稱《實施意(yi)見》）出臺，明確了兩(liang)類公(gong)司的(de)功能定位(wei)、組建方式、授權機制、治理結(jie)構、運(yun)行(xing)模式等。日前(qian)召開的(de)全國(guo)國(guo)有(you)企業(ye)改革(ge)座(zuo)談會也提出，要突出抓好改革(ge)授權經(jing)營體制，推(tui)動國(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)本(ben)投資(zi)(zi)(zi)、運(yun)營公(gong)司試點取(qu)得實效。
試點(dian)改革效果如(ru)何，下一(yi)步(bu)又該(gai)如(ru)何深(shen)化(hua)？記者就(jiu)此采(cai)訪了多家試點(dian)央(yang)企和業(ye)內專家。
明確定位——從生產經營到運作資本
兩類公司要讓國有資本合理流動、優化投向，提高其配置和運營效率
目(mu)前，大部(bu)分央(yang)企屬于實體產業集團(tuan)。改(gai)組組建的兩類公(gong)司與其有(you)何區(qu)別(bie)呢(ni)？
“以(yi)(yi)前(qian)，我們是投資控股公(gong)司，以(yi)(yi)實體產(chan)業(ye)為(wei)主，項目多(duo)集(ji)(ji)中在重化(hua)(hua)工業(ye)領域(yu)，有些該退的(de)舍(she)不得退、該進(jin)的(de)不敢進(jin)。試(shi)點以(yi)(yi)后，目標更明確、思想(xiang)也更解放，就(jiu)是要按照市(shi)場(chang)(chang)化(hua)(hua)的(de)原則‘進(jin)退’‘買(mai)賣’。”投資公(gong)司試(shi)點企業(ye)國投公(gong)司改革辦副主任尚鳴說，若將實業(ye)集(ji)(ji)團(tuan)比作國民(min)經濟(ji)的(de)“脊梁”，那么投資公(gong)司更像靈活的(de)“雙手”，其(qi)使命(ming)就(jiu)是通過市(shi)場(chang)(chang)化(hua)(hua)專業(ye)化(hua)(hua)運作，優化(hua)(hua)國有資本(ben)布局，推動其(qi)向經濟(ji)“命(ming)脈”和民(min)生領域(yu)集(ji)(ji)中。
優(you)化布(bu)局，要求投資(zi)公(gong)司(si)進退(tui)有(you)序，把國有(you)資(zi)本配置到最合理的(de)地方(fang)去(qu)。
該退的要主動退。試點之后，國投先(xian)后將旗(qi)下航(hang)運業務、煤(mei)炭板塊劃轉、移(yi)交給了(le)其他(ta)央企。2012年至2016年，通過市場化(hua)機制退出320多個(ge)不符合發展方(fang)向的項目。
該進的(de)要積極進。國投(tou)(tou)發起設(she)立(li)了國家(jia)先(xian)進制(zhi)(zhi)造(zao)(zao)產業(ye)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)基(ji)金(jin)等，瞄準重(zhong)點(dian)(dian)項目、關鍵領(ling)域(yu)進行投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)。在(zai)新(xin)能源(yuan)領(ling)域(yu)，先(xian)進制(zhi)(zhi)造(zao)(zao)基(ji)金(jin)出資(zi)(zi)(zi)15億元(yuan)領(ling)投(tou)(tou)寧德時代，帶動了社會資(zi)(zi)(zi)本95億元(yuan)。作(zuo)為投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)公司試點(dian)(dian)，中國五(wu)礦也發起設(she)立(li)了五(wu)礦產業(ye)創新(xin)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)基(ji)金(jin)，首(shou)期募資(zi)(zi)(zi)115億元(yuan)，將新(xin)材料、節能環(huan)保、高端制(zhi)(zhi)造(zao)(zao)等作(zuo)為主要投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)方向，目前首(shou)批(pi)項目已啟(qi)動。
與投資公(gong)司(si)(si)講控制、講引領不同，運(yun)(yun)營(ying)公(gong)司(si)(si)更加講流(liu)動(dong)、講調整。專家表示，過去國有資本流(liu)動(dong)性較(jiao)弱(ruo)，有時(shi)就會產生(sheng)不良(liang)和低效無效資產，以及企(qi)業債務高企(qi)、經營(ying)困(kun)難等(deng)問題，而運(yun)(yun)營(ying)公(gong)司(si)(si)則為(wei)盤(pan)活資產、化解風(feng)險(xian)提供了讓資本“閃轉騰挪(nuo)”的操作平臺。
2016年9月(yue)，運營(ying)公司試(shi)點企(qi)(qi)業(ye)(ye)中(zhong)國(guo)(guo)誠通(tong)牽頭設(she)立了(le)總規模(mo)達3500億元的(de)中(zhong)國(guo)(guo)國(guo)(guo)有企(qi)(qi)業(ye)(ye)結構(gou)調整(zheng)基(ji)金(jin)（“國(guo)(guo)調基(ji)金(jin)”）。截至今年8月(yue)底(di)，國(guo)(guo)調基(ji)金(jin)累計簽約金(jin)額787億元，交(jiao)割金(jin)額500億元，超(chao)過九成(cheng)資金(jin)投向了(le)國(guo)(guo)企(qi)(qi)，助(zhu)力國(guo)(guo)航(hang)、電(dian)建等(deng)央企(qi)(qi)結構(gou)調整(zheng)，幫助(zhu)中(zhong)船重工(gong)、中(zhong)國(guo)(guo)一(yi)重等(deng)改革脫困，還參與了(le)中(zhong)國(guo)(guo)聯通(tong)等(deng)企(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)混改。發揮基(ji)金(jin)引導帶動作用的(de)同(tong)時，誠通(tong)還擔負起化解重大風險的(de)使命——先后(hou)托管中(zhong)冶紙業(ye)(ye)、中(zhong)國(guo)(guo)鐵(tie)物，創新方式盤活資產，解決(jue)了(le)共計近(jin)600億元的(de)金(jin)融(rong)債務(wu)問題。
試點(dian)中，兩類公司(si)眉目漸清，《實施意見》更是對(dui)其(qi)定位予(yu)以明確：與(yu)在主業范(fan)圍內從(cong)事(shi)生(sheng)產經營(ying)活動的企(qi)業集(ji)團不同，兩類公司(si)并不從(cong)事(shi)具體的生(sheng)產經營(ying)，而是國(guo)(guo)有資(zi)本市(shi)場化運作的專業平臺(tai)，作用(yong)是促進國(guo)(guo)有資(zi)本合理流(liu)動，優化國(guo)(guo)有資(zi)本投向(xiang)，提高(gao)國(guo)(guo)有資(zi)本配置和運營(ying)效率。
同時，二者主要(yao)目標各有側重(zhong)——投資公(gong)司要(yao)服務國(guo)家(jia)戰略(lve)、優化(hua)國(guo)有資本布局、提升產業競爭力，以(yi)對戰略(lve)性核心(xin)業務控股(gu)為(wei)主；運(yun)(yun)營(ying)(ying)公(gong)司則(ze)要(yao)提升國(guo)有資本運(yun)(yun)營(ying)(ying)效率、提高國(guo)有資本回報，以(yi)財務性持股(gu)為(wei)主。未來，中央企業將主要(yao)分為(wei)實體(ti)產業集團、投資公(gong)司和運(yun)(yun)營(ying)(ying)公(gong)司這三種類型。
釋放活力——從管得過細到放管結合
兩類公司以資本為紐帶向下授權、規范管理，讓子企業釋放出更多活力
定位、功能、目標變了(le)，企業(ye)的管(guan)控模式(shi)也需相應改變。實體產業(ye)集(ji)團以(yi)產業(ye)為(wei)紐(niu)帶(dai)，對所屬企業(ye)的管(guan)理(li)有(you)時具(ju)有(you)行政性色彩；而不(bu)管(guan)生產經營、專事資本運作的兩(liang)類公司(si)則要(yao)以(yi)資本為(wei)紐(niu)帶(dai)，以(yi)產權為(wei)基礎，對所持股企業(ye)按照(zhao)規范(fan)的法(fa)人治(zhi)理(li)結構管(guan)理(li)。
“過去，國投決策權多集中在總部(bu)，對(dui)子公(gong)司(si)管得(de)(de)過多過細(xi)，有時一(yi)個投資(zi)項(xiang)目(mu)的(de)(de)流程(cheng)得(de)(de)走一(yi)個月，以致錯過最佳投資(zi)契(qi)機。今(jin)后我們要投資(zi)戰略性新興產(chan)業(ye)，總部(bu)不可(ke)能對(dui)那么多新產(chan)業(ye)事必躬親，最好的(de)(de)辦法就是向下(xia)授(shou)權，讓聽得(de)(de)見(jian)‘炮聲’的(de)(de)人(ren)沖在第(di)一(yi)線。”尚鳴(ming)告訴記者，為此國投將(jiang)子公(gong)司(si)分(fen)為充分(fen)授(shou)權、部(bu)分(fen)授(shou)權、優化管理三(san)類進行分(fen)類授(shou)權。
在國(guo)(guo)投(tou)電(dian)力、國(guo)(guo)投(tou)高新兩家子(zi)企業，國(guo)(guo)投(tou)實施(shi)了(le)“充分(fen)授權”，除(chu)個別事項外(wai)，將投(tou)資決策(ce)、自主經(jing)營、選人(ren)用人(ren)、薪酬分(fen)配等70多個事項“應放(fang)全放(fang)”。國(guo)(guo)投(tou)電(dian)力董事長(chang)胡剛表示，“現在，我們的責任重了(le)，依賴心(xin)理也弱了(le)，決策(ce)速度大(da)幅提(ti)升，多年(nian)沒有進展的海(hai)外(wai)業務也取得了(le)突破。”
“管(guan)資(zi)(zi)本的(de)關鍵，是要把運營(ying)(ying)公(gong)司與(yu)所出(chu)資(zi)(zi)企業(ye)的(de)權(quan)利邊界劃得(de)更清楚一些(xie)。”中國(guo)誠通董(dong)事長馬正武表(biao)示，誠通對(dui)所出(chu)資(zi)(zi)企業(ye)取消了上下(xia)級管(guan)理關系(xi)，不干預企業(ye)自主(zhu)經(jing)營(ying)(ying)活動，“要更關注整體表(biao)現和股(gu)(gu)東回報(bao)，而非具(ju)體經(jing)營(ying)(ying)細(xi)節，讓所出(chu)資(zi)(zi)企業(ye)更具(ju)活力。”誠通還探索實(shi)施了“負面(mian)清單”管(guan)理，鼓勵(li)所出(chu)資(zi)(zi)企業(ye)探索員工持(chi)股(gu)(gu)、落實(shi)董(dong)事會職權(quan)、市(shi)場(chang)化選(xuan)聘經(jing)理人(ren)等改革。
試點中(zhong)，不少企(qi)業(ye)按照(zhao)“小總(zong)部(bu)、大(da)產業(ye)”的原則(ze)界定總(zong)部(bu)與子公司的權責(ze)界限，推動投(tou)資(zi)運營權利上(shang)移、產業(ye)經(jing)營職能下沉，讓子企(qi)業(ye)真正成為獨立(li)市場主體、釋放出更(geng)多活力。在中(zhong)國五礦(kuang)，總(zong)部(bu)一級職能管(guan)(guan)理部(bu)門被壓縮(suo)為14個，重點管(guan)(guan)戰(zhan)略、干(gan)部(bu)、回報(bao)、監(jian)督、黨建，不干(gan)預企(qi)業(ye)自(zi)主經(jing)營管(guan)(guan)理決策(ce)。
該(gai)放的(de)(de)(de)要有序放開，該(gai)管(guan)的(de)(de)(de)也要科(ke)學(xue)管(guan)好。根據《實(shi)施意見》，兩類(lei)公司(si)要對所(suo)出資企業行(xing)使股(gu)(gu)東(dong)(dong)權(quan)(quan)利，以(yi)(yi)出資額為限承擔有限責(ze)任(ren)。誠通通過公司(si)治理渠道履行(xing)股(gu)(gu)東(dong)(dong)職(zhi)責(ze)，以(yi)(yi)參加股(gu)(gu)東(dong)(dong)會(hui)議、審核需由股(gu)(gu)東(dong)(dong)決定的(de)(de)(de)事(shi)(shi)項、發送(song)《管(guan)理建議函(han)》或《風險提示函(han)》、保(bao)障知情權(quan)(quan)、股(gu)(gu)東(dong)(dong)審計等方式履行(xing)積極(ji)有限的(de)(de)(de)股(gu)(gu)東(dong)(dong)職(zhi)責(ze)，以(yi)(yi)求授權(quan)(quan)之后“活(huo)而不亂”。國(guo)投也同步(bu)推行(xing)了股(gu)(gu)權(quan)(quan)董事(shi)(shi)制度，總(zong)部派出董事(shi)(shi)由兼職(zhi)改為專職(zhi)，做(zuo)實(shi)子公司(si)董事(shi)(shi)會(hui)，確保(bao)總(zong)部權(quan)(quan)限“放得(de)(de)下(xia)”，二(er)級(ji)公司(si)“接(jie)得(de)(de)住(zhu)”“行(xing)得(de)(de)穩”。
改革攻堅——從管企業到管資本
科學界定國資監管邊界，通過授權讓企業真正自主經營
開展兩(liang)類(lei)公司(si)試(shi)(shi)點(dian)的(de)(de)(de)初衷，是為了激發試(shi)(shi)點(dian)企(qi)業的(de)(de)(de)活力，也(ye)是為了提(ti)升國有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本的(de)(de)(de)效(xiao)率，但更重(zhong)要的(de)(de)(de)，還是為授(shou)權經營體(ti)(ti)(ti)(ti)制改(gai)(gai)革(ge)蹚出一條新(xin)路(lu)來。改(gai)(gai)革(ge)開放(fang)以(yi)來，我國基本建立(li)了國有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)產出資(zi)(zi)(zi)(zi)人代表(biao)制度，保值增值責任初步得到落(luo)實(shi)。但是，現(xian)行國資(zi)(zi)(zi)(zi)管理體(ti)(ti)(ti)(ti)制中政企(qi)不分(fen)、政資(zi)(zi)(zi)(zi)不分(fen)的(de)(de)(de)問題依然存(cun)在(zai)，國資(zi)(zi)(zi)(zi)監管還有(you)(you)越位、缺位、錯位的(de)(de)(de)現(xian)象。對此(ci)，新(xin)一輪國企(qi)改(gai)(gai)革(ge)提(ti)出“以(yi)管企(qi)業為主(zhu)向以(yi)管資(zi)(zi)(zi)(zi)本為主(zhu)轉變(bian)”，改(gai)(gai)革(ge)國有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本授(shou)權經營體(ti)(ti)(ti)(ti)制，科學界定(ding)國資(zi)(zi)(zi)(zi)監管的(de)(de)(de)邊界，通過授(shou)權讓企(qi)業真正自主(zhu)經營。這(zhe)項改(gai)(gai)革(ge)的(de)(de)(de)重(zhong)要載體(ti)(ti)(ti)(ti)就是構建國有(you)(you)資(zi)(zi)(zi)(zi)本投資(zi)(zi)(zi)(zi)、運營主(zhu)體(ti)(ti)(ti)(ti)，即(ji)改(gai)(gai)組組建兩(liang)類(lei)公司(si)。
中國人(ren)民大學國企研究中心研究員李錦認為，今后，國資監管機構的指令將主(zhu)要通(tong)過兩類公(gong)司(si)以市(shi)場化方式往下層(ceng)層(ceng)傳導，規避政(zheng)府(fu)對市(shi)場主(zhu)體(ti)的直接干(gan)預(yu)，促進企業自主(zhu)經營。
兩(liang)類公(gong)司的引(yin)入，改變(bian)了原(yuan)有(you)的國資(zi)(zi)監(jian)管框架。根據(ju)《實施意(yi)見(jian)》，兩(liang)類公(gong)司可(ke)采(cai)取兩(liang)種模式，或由國資(zi)(zi)監(jian)管機構授予其出(chu)資(zi)(zi)人職責，或由政府直接授予。按此方案(an)，未來國有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)將以資(zi)(zi)本(ben)(ben)為紐帶，形(xing)成權責利相統(tong)一(yi)(yi)的授權鏈條：第(di)一(yi)(yi)層是(shi)政府或國資(zi)(zi)監(jian)管機構，第(di)二層是(shi)在(zai)國家(jia)授權范圍(wei)內(nei)履行出(chu)資(zi)(zi)人職責的國有(you)獨(du)資(zi)(zi)公(gong)司，即(ji)兩(liang)類公(gong)司，第(di)三層則是(shi)所持(chi)股企業。
要(yao)讓(rang)新框架(jia)真正(zheng)發揮實效，則需更(geng)明確(que)地界定三者間的(de)(de)權(quan)(quan)(quan)責邊界。在授權(quan)(quan)(quan)鏈條(tiao)上，兩(liang)類公司向子企(qi)業授權(quan)(quan)(quan)的(de)(de)前(qian)提是(shi)自己手中有(you)相應的(de)(de)權(quan)(quan)(quan)利(li)，而這些權(quan)(quan)(quan)利(li)歸根到底又來自國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管機構的(de)(de)授權(quan)(quan)(quan)。“我(wo)們在基(ji)(ji)(ji)金(jin)管理公司開展(zhan)了員工(gong)持股改革，對現(xian)行(xing)國(guo)(guo)資(zi)監(jian)管體制(zhi)有(you)所突破，但國(guo)(guo)資(zi)委允許、支持我(wo)們先行(xing)先試。”尚鳴(ming)表示，正(zheng)是(shi)有(you)了國(guo)(guo)資(zi)委的(de)(de)授權(quan)(quan)(quan)，國(guo)(guo)投基(ji)(ji)(ji)金(jin)公司的(de)(de)運作方式才能和市場基(ji)(ji)(ji)本接軌，管理也才能更(geng)科學更(geng)規(gui)范。
正因如此，國資(zi)(zi)委對試點(dian)央(yang)企的(de)授權(quan)力度很大程度上(shang)決定(ding)著試點(dian)的(de)成效。近年來(lai)，作(zuo)為(wei)國有資(zi)(zi)產(chan)出(chu)資(zi)(zi)人代(dai)表，國資(zi)(zi)委以管(guan)資(zi)(zi)本為(wei)主推進職能轉變。2017年，國資(zi)(zi)委精(jing)簡了43項(xiang)國資(zi)(zi)監管(guan)事項(xiang)，其中取(qu)消(xiao)26項(xiang)、下放9項(xiang)、授權(quan)8項(xiang)，今(jin)年又調(diao)整了工(gong)(gong)資(zi)(zi)總額(e)報備制(zhi)(zhi)度等重大事項(xiang)管(guan)理(li)權(quan)。根據(ju)今(jin)年《政府工(gong)(gong)作(zuo)報告》，我(wo)國還將“制(zhi)(zhi)定(ding)出(chu)資(zi)(zi)人監管(guan)權(quan)責清(qing)單”。在李錦看(kan)來(lai)，監管(guan)權(quan)力清(qing)單和責任清(qing)單的(de)確定(ding)，將使(shi)監管(guan)邊界更加(jia)清(qing)晰，使(shi)監管(guan)者把更多精(jing)力放到管(guan)資(zi)(zi)本上(shang)來(lai)。
目前，國企(qi)(qi)改革(ge)已經進入(ru)了深水區，兩類公(gong)司試(shi)點也將(jiang)不斷深化。“國資委正在結合實際(ji)完善方案，研究(jiu)將(jiang)更多(duo)具備條件的央企(qi)(qi)納入(ru)兩類公(gong)司試(shi)點。”國資委副(fu)主任(ren)翁(weng)杰明表(biao)示，國資委將(jiang)圍繞企(qi)(qi)業核心(xin)功能，在發(fa)展戰略(lve)、企(qi)(qi)業主業、用人分配及股權激勵等方面賦予試(shi)點企(qi)(qi)業更多(duo)自主權，同時將(jiang)著(zhu)力強化事中事后(hou)管理(li)，實現放活與管好的有(you)機統一。(記者(zhe) 劉志強）
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