文章來(lai)源：人民日報 發布時(shi)間(jian)：2019-11-12
改(gai)(gai)組(zu)組(zu)建國(guo)有(you)資(zi)本投資(zi)、運營公(gong)司(si)(si)，是以(yi)管資(zi)本為(wei)主改(gai)(gai)革(ge)國(guo)有(you)資(zi)本授權經營體(ti)制(zhi)的重(zhong)要舉措(cuo)。2014年7月(yue)以(yi)來，國(guo)務(wu)院國(guo)資(zi)委在10家中央企(qi)業(ye)中開(kai)展了(le)兩(liang)類公(gong)司(si)(si)改(gai)(gai)革(ge)試點(dian)，各地也(ye)已改(gai)(gai)組(zu)組(zu)建了(le)89家投資(zi)、運營公(gong)司(si)(si)。
今年7月，《關于(yu)推(tui)進國(guo)有(you)資(zi)(zi)本投資(zi)(zi)、運(yun)營(ying)公司(si)改(gai)革試點的(de)實(shi)施意(yi)見》（簡稱《實(shi)施意(yi)見》）出(chu)臺(tai)，明確了(le)兩類(lei)公司(si)的(de)功能定位、組建方式(shi)、授權機制(zhi)、治理結構、運(yun)行模(mo)式(shi)等(deng)。日(ri)前召開(kai)的(de)全國(guo)國(guo)有(you)企業(ye)改(gai)革座談會也提出(chu)，要突(tu)出(chu)抓好改(gai)革授權經營(ying)體制(zhi)，推(tui)動國(guo)有(you)資(zi)(zi)本投資(zi)(zi)、運(yun)營(ying)公司(si)試點取(qu)得(de)實(shi)效(xiao)。
試點改(gai)革效(xiao)果如何，下一步(bu)又該(gai)如何深化？記者就此(ci)采(cai)訪(fang)了多家(jia)試點央(yang)企和業內專家(jia)。
明確定位——從生產經營到運作資本
兩類公司要讓國有資本合理流動、優化投向，提高其配置和運營效率
目前，大(da)部分央(yang)企屬于(yu)實體(ti)產業(ye)集團。改組組建的兩類公(gong)司與其有(you)何區別呢？
“以(yi)前，我們是(shi)(shi)投(tou)(tou)資控(kong)股(gu)公(gong)(gong)(gong)司，以(yi)實(shi)(shi)體產業(ye)(ye)為(wei)主，項目(mu)多集中在重化(hua)工業(ye)(ye)領(ling)域，有些該退的舍(she)不得(de)退、該進(jin)(jin)的不敢進(jin)(jin)。試點(dian)以(yi)后，目(mu)標(biao)更明確(que)、思想也更解放，就是(shi)(shi)要按照市(shi)場化(hua)的原則‘進(jin)(jin)退’‘買賣’。”投(tou)(tou)資公(gong)(gong)(gong)司試點(dian)企業(ye)(ye)國(guo)投(tou)(tou)公(gong)(gong)(gong)司改革辦(ban)副主任尚鳴說，若將實(shi)(shi)業(ye)(ye)集團比作(zuo)國(guo)民(min)(min)經(jing)濟(ji)的“脊梁”，那么投(tou)(tou)資公(gong)(gong)(gong)司更像靈活(huo)的“雙手”，其(qi)使命就是(shi)(shi)通過(guo)市(shi)場化(hua)專業(ye)(ye)化(hua)運作(zuo)，優化(hua)國(guo)有資本布局，推動其(qi)向(xiang)經(jing)濟(ji)“命脈”和民(min)(min)生領(ling)域集中。
優化(hua)布局(ju)，要求投(tou)資公司(si)進(jin)退有序，把國有資本配置到最合理的地方(fang)去。
該(gai)退的要(yao)主動(dong)退。試點之后(hou)，國投先(xian)后(hou)將旗下航運業務、煤炭板塊劃(hua)轉、移交給了其他(ta)央企。2012年至2016年，通過市(shi)場(chang)化機制退出(chu)320多個(ge)不(bu)符合發展方向的項目(mu)。
該進(jin)(jin)(jin)的要(yao)(yao)積極進(jin)(jin)(jin)。國投發(fa)起(qi)設(she)(she)立(li)了國家先進(jin)(jin)(jin)制(zhi)造產(chan)業投資(zi)(zi)(zi)基(ji)金(jin)等，瞄準重點項(xiang)目、關鍵領(ling)域進(jin)(jin)(jin)行投資(zi)(zi)(zi)。在新能源領(ling)域，先進(jin)(jin)(jin)制(zhi)造基(ji)金(jin)出資(zi)(zi)(zi)15億(yi)元領(ling)投寧德時代，帶動(dong)了社會資(zi)(zi)(zi)本95億(yi)元。作為(wei)投資(zi)(zi)(zi)公司試點，中國五礦也(ye)發(fa)起(qi)設(she)(she)立(li)了五礦產(chan)業創新投資(zi)(zi)(zi)基(ji)金(jin)，首期(qi)募資(zi)(zi)(zi)115億(yi)元，將新材料、節能環保(bao)、高端制(zhi)造等作為(wei)主要(yao)(yao)投資(zi)(zi)(zi)方向，目前首批項(xiang)目已啟動(dong)。
與投(tou)資(zi)(zi)公司(si)講(jiang)(jiang)控制、講(jiang)(jiang)引領不(bu)同，運營公司(si)更(geng)加講(jiang)(jiang)流動、講(jiang)(jiang)調整。專家表示，過去國有資(zi)(zi)本流動性較弱，有時就會產生不(bu)良和低效無效資(zi)(zi)產，以及企業債(zhai)務(wu)高(gao)企、經營困難等問題，而運營公司(si)則為盤活資(zi)(zi)產、化解風險(xian)提供(gong)了讓資(zi)(zi)本“閃(shan)轉騰挪(nuo)”的操作平臺。
2016年9月，運營公司試點企(qi)業(ye)(ye)中(zhong)(zhong)國誠通牽頭設立了總規模達3500億元(yuan)(yuan)的中(zhong)(zhong)國國有企(qi)業(ye)(ye)結構調(diao)整基(ji)(ji)金（“國調(diao)基(ji)(ji)金”）。截至今(jin)年8月底(di)，國調(diao)基(ji)(ji)金累計簽約金額(e)787億元(yuan)(yuan)，交割金額(e)500億元(yuan)(yuan)，超過(guo)九成資金投向(xiang)了國企(qi)，助力國航、電建等央企(qi)結構調(diao)整，幫助中(zhong)(zhong)船(chuan)重(zhong)(zhong)工、中(zhong)(zhong)國一(yi)重(zhong)(zhong)等改革脫困，還(huan)參(can)與(yu)了中(zhong)(zhong)國聯(lian)通等企(qi)業(ye)(ye)的混改。發揮(hui)基(ji)(ji)金引導帶(dai)動(dong)作用的同時，誠通還(huan)擔負(fu)起化解重(zhong)(zhong)大風險(xian)的使命——先后托管(guan)中(zhong)(zhong)冶紙業(ye)(ye)、中(zhong)(zhong)國鐵物，創新方式(shi)盤活資產，解決了共計近600億元(yuan)(yuan)的金融債務問題。
試點中，兩類公司眉目漸清，《實施意見》更是對其(qi)定位予以明(ming)確：與在(zai)主業(ye)(ye)范(fan)圍內從事(shi)生產(chan)經(jing)營活動的企業(ye)(ye)集團不同，兩類公司并(bing)不從事(shi)具(ju)體(ti)的生產(chan)經(jing)營，而(er)是國有資本(ben)市場化(hua)運作的專(zhuan)業(ye)(ye)平臺，作用是促進國有資本(ben)合理流動，優化(hua)國有資本(ben)投(tou)向，提高國有資本(ben)配置和運營效率。
同時(shi)，二者主(zhu)要目標各有側重——投資公(gong)司要服(fu)務國家戰略、優化國有資本布局(ju)、提升(sheng)產業競(jing)爭力，以對戰略性(xing)核心業務控股(gu)(gu)為主(zhu)；運營(ying)公(gong)司則要提升(sheng)國有資本運營(ying)效率(lv)、提高國有資本回(hui)報，以財(cai)務性(xing)持股(gu)(gu)為主(zhu)。未來，中央企(qi)業將(jiang)主(zhu)要分為實體產業集團、投資公(gong)司和運營(ying)公(gong)司這三種(zhong)類型。
釋放活力——從管得過細到放管結合
兩類公司以資本為紐帶向下授權、規范管理，讓子企業釋放出更多活力
定位、功能(neng)、目(mu)標變了，企業的管控模(mo)式也需相應改(gai)變。實(shi)體(ti)產(chan)(chan)業集團(tuan)以產(chan)(chan)業為(wei)紐(niu)(niu)帶，對所(suo)屬企業的管理(li)(li)有時具有行政性(xing)色彩(cai)；而(er)不管生產(chan)(chan)經營、專事資本(ben)(ben)運作的兩(liang)類公(gong)司則要以資本(ben)(ben)為(wei)紐(niu)(niu)帶，以產(chan)(chan)權為(wei)基礎，對所(suo)持股(gu)企業按照規(gui)范的法人治理(li)(li)結構管理(li)(li)。
“過(guo)去，國投決策權多(duo)集中在(zai)總部(bu)，對子(zi)(zi)公(gong)司管(guan)得過(guo)多(duo)過(guo)細，有時一個(ge)投資項(xiang)目(mu)的(de)流程得走(zou)一個(ge)月(yue)，以致錯過(guo)最佳投資契機。今后我們要投資戰略性新(xin)興產業(ye)，總部(bu)不可能(neng)對那(nei)么多(duo)新(xin)產業(ye)事必躬親，最好的(de)辦法(fa)就是向(xiang)下授(shou)(shou)權，讓聽得見‘炮聲’的(de)人沖在(zai)第(di)一線。”尚(shang)鳴告訴記者，為(wei)(wei)此國投將(jiang)子(zi)(zi)公(gong)司分(fen)為(wei)(wei)充分(fen)授(shou)(shou)權、部(bu)分(fen)授(shou)(shou)權、優化管(guan)理三類進行分(fen)類授(shou)(shou)權。
在(zai)國(guo)(guo)投(tou)電力、國(guo)(guo)投(tou)高新(xin)兩家子(zi)企業(ye)，國(guo)(guo)投(tou)實施了(le)“充分授權”，除個別事(shi)項外，將投(tou)資決策、自主經營、選人用人、薪酬分配(pei)等70多個事(shi)項“應放(fang)全(quan)放(fang)”。國(guo)(guo)投(tou)電力董(dong)事(shi)長胡剛(gang)表示，“現在(zai)，我們的(de)責任重了(le)，依賴(lai)心理也弱了(le)，決策速(su)度(du)大幅提(ti)升，多年(nian)沒有進(jin)展的(de)海外業(ye)務也取(qu)得(de)了(le)突破。”
“管(guan)資(zi)本的(de)關鍵(jian)，是要把(ba)運(yun)營公(gong)司(si)與所(suo)出(chu)資(zi)企(qi)業(ye)的(de)權利邊界劃得更(geng)(geng)清楚一些。”中國誠通(tong)董事(shi)長馬正(zheng)武表(biao)示，誠通(tong)對所(suo)出(chu)資(zi)企(qi)業(ye)取消了上(shang)下級(ji)管(guan)理(li)關系，不(bu)干預企(qi)業(ye)自主經(jing)營活動，“要更(geng)(geng)關注整體(ti)表(biao)現和股(gu)東回報(bao)，而非具體(ti)經(jing)營細節(jie)，讓(rang)所(suo)出(chu)資(zi)企(qi)業(ye)更(geng)(geng)具活力。”誠通(tong)還探索實施了“負(fu)面清單”管(guan)理(li)，鼓勵所(suo)出(chu)資(zi)企(qi)業(ye)探索員工持股(gu)、落(luo)實董事(shi)會(hui)職權、市(shi)場化選(xuan)聘經(jing)理(li)人等改革。
試點中(zhong)，不(bu)少企業(ye)(ye)按照“小總(zong)部(bu)(bu)、大(da)產業(ye)(ye)”的原則界定總(zong)部(bu)(bu)與子(zi)公司的權責界限，推動投資運(yun)營(ying)權利上移(yi)、產業(ye)(ye)經營(ying)職能(neng)(neng)下沉(chen)，讓(rang)子(zi)企業(ye)(ye)真正成為獨立(li)市場(chang)主體、釋放出(chu)更多活(huo)力(li)。在中(zhong)國五礦，總(zong)部(bu)(bu)一(yi)級(ji)職能(neng)(neng)管理部(bu)(bu)門(men)被壓(ya)縮(suo)為14個，重(zhong)點管戰略、干部(bu)(bu)、回(hui)報(bao)、監(jian)督、黨建，不(bu)干預企業(ye)(ye)自(zi)主經營(ying)管理決策(ce)。
該(gai)放(fang)(fang)的要有序放(fang)(fang)開(kai)，該(gai)管(guan)(guan)的也要科學(xue)管(guan)(guan)好。根(gen)據(ju)《實施(shi)意見(jian)》，兩類公司要對所(suo)出(chu)資企(qi)業(ye)行(xing)使股(gu)東(dong)權(quan)(quan)利，以(yi)出(chu)資額為限(xian)承(cheng)擔有限(xian)責(ze)(ze)任。誠通(tong)通(tong)過(guo)公司治理(li)渠道履行(xing)股(gu)東(dong)職(zhi)責(ze)(ze)，以(yi)參加股(gu)東(dong)會(hui)議(yi)、審核需由(you)股(gu)東(dong)決定(ding)的事項、發送(song)《管(guan)(guan)理(li)建議(yi)函(han)(han)》或《風險提(ti)示函(han)(han)》、保障知情(qing)權(quan)(quan)、股(gu)東(dong)審計(ji)等方式履行(xing)積(ji)極(ji)有限(xian)的股(gu)東(dong)職(zhi)責(ze)(ze)，以(yi)求授權(quan)(quan)之后“活而(er)不亂”。國投也同步推(tui)行(xing)了股(gu)權(quan)(quan)董(dong)事制度(du)，總(zong)部(bu)派(pai)出(chu)董(dong)事由(you)兼職(zhi)改為專職(zhi)，做實子公司董(dong)事會(hui)，確保總(zong)部(bu)權(quan)(quan)限(xian)“放(fang)(fang)得(de)下”，二(er)級公司“接(jie)得(de)住”“行(xing)得(de)穩”。
改革攻堅——從管企業到管資本
科學界定國資監管邊界，通過授權讓企業真正自主經營
開展兩類(lei)公(gong)司(si)試點的(de)(de)初(chu)衷，是為(wei)了激(ji)發試點企(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)(de)活力，也是為(wei)了提升國(guo)有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)的(de)(de)效率，但更重要(yao)的(de)(de)，還是為(wei)授權經營(ying)體制(zhi)(zhi)改革蹚出一(yi)條新(xin)路來(lai)(lai)。改革開放以(yi)來(lai)(lai)，我國(guo)基本(ben)(ben)(ben)建(jian)立了國(guo)有(you)資(zi)(zi)產出資(zi)(zi)人(ren)代表制(zhi)(zhi)度，保值增(zeng)值責任初(chu)步得到落實。但是，現(xian)行國(guo)資(zi)(zi)管理(li)體制(zhi)(zhi)中政企(qi)(qi)不(bu)分、政資(zi)(zi)不(bu)分的(de)(de)問題依然存(cun)在，國(guo)資(zi)(zi)監管還有(you)越位、缺位、錯位的(de)(de)現(xian)象(xiang)。對(dui)此，新(xin)一(yi)輪國(guo)企(qi)(qi)改革提出“以(yi)管企(qi)(qi)業(ye)(ye)為(wei)主向以(yi)管資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)為(wei)主轉變”，改革國(guo)有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)授權經營(ying)體制(zhi)(zhi)，科學界(jie)定(ding)國(guo)資(zi)(zi)監管的(de)(de)邊界(jie)，通(tong)過(guo)授權讓(rang)企(qi)(qi)業(ye)(ye)真正自主經營(ying)。這(zhe)項改革的(de)(de)重要(yao)載體就是構(gou)建(jian)國(guo)有(you)資(zi)(zi)本(ben)(ben)(ben)投資(zi)(zi)、運營(ying)主體，即改組組建(jian)兩類(lei)公(gong)司(si)。
中(zhong)國(guo)(guo)人(ren)民(min)大學(xue)國(guo)(guo)企研究(jiu)中(zhong)心研究(jiu)員李(li)錦認為，今后，國(guo)(guo)資(zi)監管機(ji)構的(de)(de)指令將主(zhu)要通(tong)過(guo)兩類公司以市場化方式往(wang)下(xia)層(ceng)層(ceng)傳導，規避政(zheng)府對市場主(zhu)體的(de)(de)直接干預，促進企業自主(zhu)經營。
兩(liang)類公(gong)司(si)的(de)引入，改變了(le)原有(you)的(de)國資(zi)監(jian)(jian)管(guan)框架。根據《實施(shi)意見(jian)》，兩(liang)類公(gong)司(si)可采取兩(liang)種模式，或(huo)由國資(zi)監(jian)(jian)管(guan)機構授(shou)予其(qi)出(chu)資(zi)人職(zhi)責(ze)，或(huo)由政府(fu)直(zhi)接(jie)授(shou)予。按此方案，未來國有(you)資(zi)本將以資(zi)本為紐帶，形成權責(ze)利相統一的(de)授(shou)權鏈條：第(di)一層(ceng)是(shi)政府(fu)或(huo)國資(zi)監(jian)(jian)管(guan)機構，第(di)二(er)層(ceng)是(shi)在國家授(shou)權范圍內履行(xing)出(chu)資(zi)人職(zhi)責(ze)的(de)國有(you)獨(du)資(zi)公(gong)司(si)，即兩(liang)類公(gong)司(si)，第(di)三層(ceng)則是(shi)所持(chi)股企業。
要讓新框架真正(zheng)發揮實效(xiao)，則(ze)需更明確(que)地界定三者間的(de)權(quan)(quan)(quan)責邊界。在授權(quan)(quan)(quan)鏈條上(shang)，兩類(lei)公(gong)司向子企業授權(quan)(quan)(quan)的(de)前提(ti)是(shi)(shi)自己手中(zhong)有(you)(you)相應(ying)的(de)權(quan)(quan)(quan)利，而(er)這(zhe)些權(quan)(quan)(quan)利歸根到底又來(lai)自國資監管機構的(de)授權(quan)(quan)(quan)。“我(wo)們在基金管理公(gong)司開展了(le)員工持股(gu)改革，對現行國資監管體(ti)制有(you)(you)所突破，但國資委允許、支持我(wo)們先行先試(shi)。”尚鳴表示，正(zheng)是(shi)(shi)有(you)(you)了(le)國資委的(de)授權(quan)(quan)(quan)，國投(tou)基金公(gong)司的(de)運作方式才能和(he)市場基本(ben)接軌，管理也才能更科學(xue)更規范(fan)。
正因(yin)如此，國(guo)資(zi)(zi)委對試點央(yang)企的授權(quan)力度(du)很大(da)程度(du)上(shang)決定著(zhu)試點的成(cheng)效。近年來(lai)，作為(wei)國(guo)有資(zi)(zi)產出資(zi)(zi)人代表，國(guo)資(zi)(zi)委以管(guan)資(zi)(zi)本為(wei)主推進職能轉變。2017年，國(guo)資(zi)(zi)委精簡了43項(xiang)(xiang)(xiang)國(guo)資(zi)(zi)監(jian)管(guan)事項(xiang)(xiang)(xiang)，其(qi)中取消26項(xiang)(xiang)(xiang)、下放(fang)9項(xiang)(xiang)(xiang)、授權(quan)8項(xiang)(xiang)(xiang)，今年又調整了工(gong)資(zi)(zi)總額(e)報(bao)備制度(du)等(deng)重大(da)事項(xiang)(xiang)(xiang)管(guan)理權(quan)。根據今年《政府工(gong)作報(bao)告(gao)》，我國(guo)還將“制定出資(zi)(zi)人監(jian)管(guan)權(quan)責清單(dan)”。在李(li)錦看來(lai)，監(jian)管(guan)權(quan)力清單(dan)和責任清單(dan)的確定，將使監(jian)管(guan)邊界更(geng)(geng)加清晰，使監(jian)管(guan)者把更(geng)(geng)多精力放(fang)到管(guan)資(zi)(zi)本上(shang)來(lai)。
目前，國企(qi)改革(ge)已經(jing)進入了深水(shui)區(qu)，兩(liang)類公司試(shi)點(dian)(dian)也將(jiang)不斷深化。“國資委正(zheng)在結合實(shi)際完善方(fang)案(an)，研究將(jiang)更多(duo)(duo)具備條件的(de)(de)央企(qi)納入兩(liang)類公司試(shi)點(dian)(dian)。”國資委副主(zhu)任翁杰(jie)明(ming)表示，國資委將(jiang)圍繞企(qi)業核心功能(neng)，在發展(zhan)戰略(lve)、企(qi)業主(zhu)業、用人分配及(ji)股權激勵等方(fang)面賦(fu)予(yu)試(shi)點(dian)(dian)企(qi)業更多(duo)(duo)自(zi)主(zhu)權，同時(shi)將(jiang)著力強化事中事后管(guan)理，實(shi)現(xian)放活與管(guan)好(hao)的(de)(de)有(you)機統一。(記者 劉志強）
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