文章來源(yuan)：人民日報 發布時間：2019-09-20
近日，中(zhong)共中(zhong)央辦公廳、國(guo)務院辦公廳正式公布《關(guan)于加強國(guo)有(you)企業資產負(fu)債約束的指導(dao)意見(jian)》（以下簡稱《指導(dao)意見(jian)》）。《指導(dao)意見(jian)》是(shi)落實(shi)全(quan)國(guo)金融工作會(hui)(hui)議、中(zhong)央財經委員會(hui)(hui)第一次會(hui)(hui)議、中(zhong)央全(quan)面(mian)深化改革委員會(hui)(hui)第二(er)次會(hui)(hui)議既定的把國(guo)有(you)企業降杠桿作為重中(zhong)之(zhi)重部(bu)(bu)署的具體舉(ju)措(cuo)，也是(shi)打好防范化解重大風險攻(gong)堅戰總(zong)體戰略(lve)的重要組(zu)成部(bu)(bu)分。
要在2020年以前(qian)打贏防(fang)范(fan)化解(jie)重大風險攻堅(jian)戰，切(qie)實(shi)(shi)降低我國(guo)經濟的(de)債務風險，實(shi)(shi)現經濟高質量發展(zhan)，必須(xu)有(you)(you)針(zhen)(zhen)對(dui)性地(di)下大力、出硬招，切(qie)實(shi)(shi)降低國(guo)有(you)(you)企(qi)業杠桿率。為(wei)此，《指導意見》在國(guo)有(you)(you)企(qi)業資產負債約束的(de)目標(biao)、對(dui)象(xiang)范(fan)圍(wei)、效果評判、節奏(zou)、措施(shi)、組織實(shi)(shi)施(shi)及文件(jian)定位方面提出了有(you)(you)針(zhen)(zhen)對(dui)性和綜合(he)性的(de)要求，確保(bao)國(guo)有(you)(you)企(qi)業降杠桿取得(de)實(shi)(shi)效。
長短兼顧定目標，標本兼治評效果
在(zai)目(mu)標上，既強(qiang)調了(le)短(duan)(duan)期(qi)必須(xu)實(shi)(shi)現的目(mu)標，也(ye)提(ti)(ti)出(chu)了(le)長(chang)期(qi)要(yao)保持的目(mu)標。黨中央、國務院提(ti)(ti)出(chu)要(yao)在(zai)2020年以前打贏防范化解重大風險攻堅戰，這(zhe)要(yao)求作為(wei)降杠(gang)(gang)桿重點工作的國有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)必須(xu)在(zai)2020年以前取得實(shi)(shi)效(xiao)。因(yin)此，《指(zhi)導意(yi)見》提(ti)(ti)出(chu)，全國國有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)平(ping)均資產(chan)負債率(lv)在(zai)2020年末要(yao)較(jiao)2017年末下降2個(ge)百(bai)分點左右；同時，《指(zhi)導意(yi)見》也(ye)提(ti)(ti)出(chu)了(le)長(chang)期(qi)性目(mu)標，要(yao)求在(zai)2020年后國有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)平(ping)均資產(chan)負債率(lv)要(yao)基本(ben)保持在(zai)同行業(ye)同規模(mo)企(qi)(qi)業(ye)的平(ping)均水(shui)平(ping)。這(zhe)種長(chang)短(duan)(duan)兼顧的設(she)計不(bu)僅可短(duan)(duan)期(qi)內推動(dong)國企(qi)(qi)降杠(gang)(gang)桿取得實(shi)(shi)效(xiao)，也(ye)確保了(le)長(chang)期(qi)內國企(qi)(qi)杠(gang)(gang)桿率(lv)不(bu)會降后復(fu)升(sheng)。
在(zai)效(xiao)(xiao)果評判(pan)上，既強調國有(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)降杠(gang)(gang)(gang)桿(gan)的直接效(xiao)(xiao)果，也注(zhu)重國有(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)深化(hua)改革的效(xiao)(xiao)果。國有(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)杠(gang)(gang)(gang)桿(gan)率是我國企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)部(bu)門杠(gang)(gang)(gang)桿(gan)率高企(qi)(qi)(qi)的重要原(yuan)因(yin)，2020年底(di)前有(you)(you)(you)(you)效(xiao)(xiao)降低(di)國有(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)杠(gang)(gang)(gang)桿(gan)率是打贏防范化(hua)解重大(da)風險攻堅戰的重要組(zu)成(cheng)(cheng)部(bu)分(fen)，必須完成(cheng)(cheng)。但也應該認識到，國有(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)資(zi)(zi)(zi)產負債率高、資(zi)(zi)(zi)產回報率低(di)并存的現象是表象，根上還是國有(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)預算軟約(yue)(yue)束(shu)(shu)所(suo)導致(zhi)的治理結(jie)構不(bu)完善(shan)和(he)運營(ying)低(di)效(xiao)(xiao)；《指導意見》對此做(zuo)了精心的設計，要求國有(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)通過(guo)開展(zhan)混(hun)合所(suo)有(you)(you)(you)(you)制(zhi)改革、增加股(gu)(gu)權融資(zi)(zi)(zi)、市場化(hua)債轉股(gu)(gu)等措施推動降杠(gang)(gang)(gang)桿(gan)，這(zhe)實(shi)際上意味著“倒(dao)逼”國有(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)通過(guo)上述措施轉變發展(zhan)模式(shi)和(he)切(qie)實(shi)深化(hua)改革，最(zui)終(zhong)建立國有(you)(you)(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)資(zi)(zi)(zi)產負債自我約(yue)(yue)束(shu)(shu)的長效(xiao)(xiao)機(ji)制(zhi)。
全覆蓋而不一刀切，節奏快而兼有統籌，外力推而促內力強
在對象范圍(wei)上(shang)，既強調全面覆(fu)蓋約束(shu)，也(ye)(ye)強調分(fen)類約束(shu)、因(yin)企(qi)約束(shu)。《指導(dao)(dao)(dao)意(yi)見》的(de)約束(shu)對象范圍(wei)是全部國(guo)有企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)，包(bao)括中央國(guo)企(qi)和地(di)方(fang)國(guo)企(qi)、金(jin)融企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)和非金(jin)融企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)以及地(di)方(fang)政府(fu)融資平臺公司等，只要(yao)資產(chan)(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)高、債(zhai)(zhai)(zhai)務風險大，都應按照(zhao)要(yao)求降(jiang)低(di)資產(chan)(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)。同(tong)(tong)時，《指導(dao)(dao)(dao)意(yi)見》也(ye)(ye)充(chong)分(fen)考慮到了(le)不同(tong)(tong)行(xing)業(ye)(ye)(ye)(ye)和不同(tong)(tong)企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)的(de)異質性特征(zheng)，除對金(jin)融類、郵政、鐵路總公司等企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)做特殊性要(yao)求外，主(zhu)要(yao)是分(fen)行(xing)業(ye)(ye)(ye)(ye)劃定(ding)資產(chan)(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)預警線(xian)和重點(dian)(dian)監管線(xian)，以體現(xian)行(xing)業(ye)(ye)(ye)(ye)差(cha)異性；對發(fa)展前景(jing)好償債(zhai)(zhai)(zhai)風險不高但資產(chan)(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)較高的(de)企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)，《指導(dao)(dao)(dao)意(yi)見》也(ye)(ye)做了(le)安(an)排，如提出將(jiang)根(gen)據企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)是否超過預警線(xian)和重點(dian)(dian)監管線(xian)作為標準的(de)同(tong)(tong)時，綜合考慮企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)流動比(bi)率(lv)(lv)、速動比(bi)率(lv)(lv)、利息保障倍數等輔助(zhu)性指標評(ping)判企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)債(zhai)(zhai)(zhai)務風險，再確(que)定(ding)重點(dian)(dian)關(guan)注名單和重點(dian)(dian)監管名單，并依據名單施加不同(tong)(tong)的(de)約束(shu)措施。這些(xie)差(cha)異性安(an)排的(de)目的(de)，就是要(yao)盡可能對高資產(chan)(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)率(lv)(lv)、高債(zhai)(zhai)(zhai)務風險企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)實現(xian)精準約束(shu)，避免(mian)“一刀切”對優質企(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)形成“誤傷”。
從(cong)節(jie)奏上看，既強(qiang)(qiang)調(diao)(diao)積極(ji)嚴(yan)格(ge)約束，又(you)強(qiang)(qiang)調(diao)(diao)統籌穩(wen)妥約束。積極(ji)嚴(yan)格(ge)方(fang)面，《指導意(yi)見(jian)》提出(chu)了(le)2020年前降低2個百分點左右的(de)硬性要求，對列(lie)入重點關注名(ming)單(dan)和重點監管(guan)名(ming)單(dan)的(de)企(qi)業(ye)(ye)加(jia)大考(kao)核力度(du)，對列(lie)入重點監管(guan)名(ming)單(dan)的(de)企(qi)業(ye)(ye)又(you)額外施加(jia)原則(ze)上不得新(xin)增(zeng)金融債(zhai)務(wu)(wu)等更(geng)為嚴(yan)格(ge)的(de)約束。統籌穩(wen)妥方(fang)面，《指導意(yi)見(jian)》提出(chu)了(le)厘清政府債(zhai)務(wu)(wu)與企(qi)業(ye)(ye)債(zhai)務(wu)(wu)邊界，防止政府隱性債(zhai)務(wu)(wu)過多由企(qi)業(ye)(ye)承擔，同時(shi)強(qiang)(qiang)調(diao)(diao)了(le)政府要多渠道(dao)增(zeng)加(jia)國有企(qi)業(ye)(ye)資本(ben)，當以破(po)產方(fang)式降低國有企(qi)業(ye)(ye)杠桿率時(shi)，還要做(zuo)好相(xiang)關的(de)維護社會穩(wen)定(ding)工作(zuo)，確保(bao)資產負債(zhai)約束的(de)節(jie)奏穩(wen)妥有序。
從約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)措(cuo)施上(shang)看，既強(qiang)(qiang)調外(wai)部(bu)(bu)(bu)力量約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)，也突出企(qi)(qi)業內部(bu)(bu)(bu)自我(wo)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)。外(wai)部(bu)(bu)(bu)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)是硬約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)，是內部(bu)(bu)(bu)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)發(fa)揮作用的(de)(de)助推力。《指導意(yi)見》中的(de)(de)外(wai)部(bu)(bu)(bu)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)包(bao)括，國有資(zi)(zi)產(chan)管理部(bu)(bu)(bu)門要(yao)明(ming)確重點(dian)關注(zhu)名單(dan)(dan)和(he)重點(dian)監管名單(dan)(dan)；列(lie)入重點(dian)監管名單(dan)(dan)的(de)(de)企(qi)(qi)業還要(yao)明(ming)確降(jiang)低資(zi)(zi)產(chan)負(fu)債率(lv)的(de)(de)目標和(he)時限，不得實施推高(gao)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)債率(lv)的(de)(de)投資(zi)(zi)，金融(rong)機構原則上(shang)不得新增債務融(rong)資(zi)(zi)，等等。在(zai)外(wai)部(bu)(bu)(bu)硬約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)的(de)(de)“壓力”下，《指導意(yi)見》要(yao)求企(qi)(qi)業啟動相應的(de)(de)內部(bu)(bu)(bu)約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)措(cuo)施，如合(he)理設(she)定(ding)自身資(zi)(zi)產(chan)負(fu)債率(lv)水(shui)平和(he)負(fu)債結(jie)構，加強(qiang)(qiang)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)債約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)日(ri)常管理，強(qiang)(qiang)化對子企(qi)(qi)業資(zi)(zi)產(chan)負(fu)債約(yue)(yue)束(shu)(shu)(shu)(shu)，特別是要(yao)推動企(qi)(qi)業降(jiang)本(ben)增效和(he)增強(qiang)(qiang)內源性資(zi)(zi)本(ben)積(ji)累能力。
組織實施體系完整，政策文件體系協調
從組(zu)織(zhi)實施上看(kan)，既強(qiang)(qiang)調(diao)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)是落(luo)(luo)實資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)的(de)第一責(ze)任(ren)(ren)主(zhu)體(ti)(ti)，又突出(chu)(chu)國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)資(zi)(zi)產(chan)管(guan)理(li)部(bu)(bu)門(men)(men)、牽(qian)頭部(bu)(bu)門(men)(men)、審計部(bu)(bu)門(men)(men)和(he)各級(ji)人(ren)(ren)(ren)民(min)代表(biao)大(da)會(hui)各司其職。資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)的(de)終端(duan)主(zhu)體(ti)(ti)是國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)自身，因此，對(dui)落(luo)(luo)實資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)不力的(de)國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)負(fu)(fu)責(ze)人(ren)(ren)(ren)及負(fu)(fu)有(you)(you)直(zhi)接責(ze)任(ren)(ren)人(ren)(ren)(ren)員，《指(zhi)(zhi)導(dao)(dao)意(yi)見》提(ti)出(chu)(chu)要從嚴從重處罰。除企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)外(wai)(wai)，《指(zhi)(zhi)導(dao)(dao)意(yi)見》對(dui)外(wai)(wai)部(bu)(bu)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)力量的(de)組(zu)織(zhi)實施也做了周(zhou)密安排，如(ru)，國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)牽(qian)頭部(bu)(bu)門(men)(men)要負(fu)(fu)責(ze)組(zu)織(zhi)領(ling)導(dao)(dao)、統籌(chou)協(xie)調(diao)、檢(jian)查(cha)督導(dao)(dao)和(he)監(jian)督問責(ze)；國(guo)有(you)(you)資(zi)(zi)產(chan)管(guan)理(li)部(bu)(bu)門(men)(men)負(fu)(fu)責(ze)對(dui)履行出(chu)(chu)資(zi)(zi)人(ren)(ren)(ren)責(ze)任(ren)(ren)或管(guan)理(li)責(ze)任(ren)(ren)的(de)國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)分(fen)解(jie)任(ren)(ren)務指(zhi)(zhi)標、細化要求、加強(qiang)(qiang)指(zhi)(zhi)導(dao)(dao)和(he)嚴格(ge)考核；審計部(bu)(bu)門(men)(men)對(dui)各政(zheng)府部(bu)(bu)門(men)(men)和(he)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)落(luo)(luo)實情(qing)(qing)況依法(fa)獨立開展審計監(jian)督，確(que)保(bao)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)落(luo)(luo)實到(dao)位；各級(ji)人(ren)(ren)(ren)民(min)政(zheng)府定期向本級(ji)人(ren)(ren)(ren)大(da)常(chang)委會(hui)報告國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)情(qing)(qing)況。由此，《指(zhi)(zhi)導(dao)(dao)意(yi)見》形成了企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)—政(zheng)府—人(ren)(ren)(ren)民(min)代表(biao)大(da)會(hui)聯動的(de)全(quan)方(fang)位國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)資(zi)(zi)產(chan)負(fu)(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)組(zu)織(zhi)實施體(ti)(ti)系。
從(cong)文件定位上看，既有自身特(te)點，又(you)與已出臺(tai)文件協(xie)調配合。《指(zhi)導意(yi)見(jian)》是(shi)專門(men)針對國(guo)有企(qi)(qi)(qi)業(ye)降(jiang)杠桿的(de)(de)政策措(cuo)(cuo)施，直接明(ming)確了(le)降(jiang)低國(guo)有企(qi)(qi)(qi)業(ye)資(zi)(zi)(zi)產負(fu)(fu)債(zhai)率的(de)(de)目標和時(shi)限，這是(shi)其最鮮明(ming)的(de)(de)特(te)征。同(tong)時(shi)，《指(zhi)導意(yi)見(jian)》也與已出臺(tai)的(de)(de)多(duo)項(xiang)政策措(cuo)(cuo)施形成協(xie)調統(tong)一的(de)(de)政策體系，共同(tong)發揮對國(guo)有企(qi)(qi)(qi)業(ye)資(zi)(zi)(zi)產負(fu)(fu)債(zhai)約(yue)(yue)束(shu)的(de)(de)作(zuo)用，如，《關于(yu)積(ji)極穩妥降(jiang)低企(qi)(qi)(qi)業(ye)杠桿率的(de)(de)意(yi)見(jian)》及附件《關于(yu)市場化銀行債(zhai)權轉股(gu)權的(de)(de)指(zhi)導意(yi)見(jian)》所(suo)提出的(de)(de)債(zhai)轉股(gu)、兼(jian)并重(zhong)組、依法(fa)(fa)破產等(deng)措(cuo)(cuo)施也是(shi)國(guo)有企(qi)(qi)(qi)業(ye)降(jiang)低資(zi)(zi)(zi)產負(fu)(fu)債(zhai)率的(de)(de)重(zhong)要(yao)方式；又(you)如，金(jin)融機(ji)構可按照《銀行業(ye)金(jin)融機(ji)構聯合授(shou)信管理(li)辦法(fa)(fa)（試行）》要(yao)求(qiu)對列入重(zhong)點關注名單企(qi)(qi)(qi)業(ye)實施聯合授(shou)信約(yue)(yue)束(shu)；再(zai)如，“僵(jiang)尸企(qi)(qi)(qi)業(ye)”多(duo)為(wei)高負(fu)(fu)債(zhai)國(guo)有企(qi)(qi)(qi)業(ye)，國(guo)有企(qi)(qi)(qi)業(ye)資(zi)(zi)(zi)產負(fu)(fu)債(zhai)約(yue)(yue)束(shu)與現有的(de)(de)處置“僵(jiang)尸企(qi)(qi)(qi)業(ye)”工作(zuo)也將實現有機(ji)結合等(deng)等(deng)。
降低國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)杠(gang)桿(gan)(gan)率是降杠(gang)桿(gan)(gan)工作(zuo)的(de)重中之重。《指(zhi)(zhi)(zhi)導意見(jian)》作(zuo)為(wei)國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)降杠(gang)桿(gan)(gan)的(de)綱領(ling)性綜合性文件(jian)，無疑將成為(wei)推(tui)動國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)降杠(gang)桿(gan)(gan)的(de)實招硬招。在確保(bao)2020年前(qian)打贏防范化解重大(da)風(feng)險(xian)攻堅戰的(de)戰略背景下，《指(zhi)(zhi)(zhi)導意見(jian)》的(de)出臺和實施正當其時。下一步，各(ge)相關黨政部門(men)、國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)及金融(rong)機構(gou)要(yao)切實按照《指(zhi)(zhi)(zhi)導意見(jian)》的(de)要(yao)求開展工作(zuo)，確保(bao)國(guo)(guo)有(you)(you)企業(ye)(ye)(ye)降杠(gang)桿(gan)(gan)取得實效，降低宏觀(guan)債務風(feng)險(xian)，推(tui)動資(zi)金要(yao)素配置效率提升(sheng)，促進國(guo)(guo)有(you)(you)資(zi)本做強做優做大(da)，實現(xian)經濟平穩健(jian)康(kang)和高(gao)質量發(fa)展。
（國家發展改革委經濟研究所 梁志兵 盛雯(wen)雯(wen)）
【責任編輯：司強】