文(wen)章來源：人民日報 發布時間：2019-09-20
近(jin)日，中(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)央辦(ban)公(gong)廳(ting)(ting)、國務院辦(ban)公(gong)廳(ting)(ting)正式(shi)公(gong)布(bu)《關于加強國有企(qi)業(ye)資產負債(zhai)約(yue)束的指導意(yi)(yi)見》（以下簡稱《指導意(yi)(yi)見》）。《指導意(yi)(yi)見》是落(luo)實全國金融工作會(hui)(hui)(hui)議、中(zhong)(zhong)央財經(jing)委(wei)員(yuan)會(hui)(hui)(hui)第一次(ci)會(hui)(hui)(hui)議、中(zhong)(zhong)央全面(mian)深化改革委(wei)員(yuan)會(hui)(hui)(hui)第二次(ci)會(hui)(hui)(hui)議既(ji)定的把國有企(qi)業(ye)降杠桿作為重(zhong)中(zhong)(zhong)之重(zhong)部(bu)署的具體(ti)舉措，也是打(da)好防范化解重(zhong)大風(feng)險攻堅(jian)戰總體(ti)戰略的重(zhong)要組成部(bu)分。
要(yao)在2020年以前(qian)打贏防范化(hua)解重大風險攻堅(jian)戰，切實(shi)(shi)(shi)降(jiang)低(di)(di)我國(guo)經濟(ji)的債務風險，實(shi)(shi)(shi)現經濟(ji)高質量(liang)發(fa)展，必須(xu)有(you)針對性地下(xia)大力、出硬招，切實(shi)(shi)(shi)降(jiang)低(di)(di)國(guo)有(you)企(qi)(qi)業杠桿率。為此，《指導意(yi)見(jian)》在國(guo)有(you)企(qi)(qi)業資產負債約束的目標、對象范圍、效果評判、節奏(zou)、措施(shi)、組織(zhi)實(shi)(shi)(shi)施(shi)及文件(jian)定位方面提出了有(you)針對性和綜(zong)合(he)性的要(yao)求(qiu)，確保國(guo)有(you)企(qi)(qi)業降(jiang)杠桿取得(de)實(shi)(shi)(shi)效。
長短兼顧定目標，標本兼治評效果
在目(mu)(mu)標(biao)(biao)上(shang)，既強調了短期(qi)(qi)必(bi)須實現(xian)的目(mu)(mu)標(biao)(biao)，也(ye)(ye)提出(chu)了長期(qi)(qi)要(yao)(yao)(yao)(yao)保(bao)(bao)持(chi)(chi)的目(mu)(mu)標(biao)(biao)。黨中央、國(guo)(guo)務院提出(chu)要(yao)(yao)(yao)(yao)在2020年以(yi)前打贏防(fang)范化解重(zhong)大風(feng)險攻堅戰，這(zhe)要(yao)(yao)(yao)(yao)求作為降(jiang)杠桿重(zhong)點工作的國(guo)(guo)有(you)企業(ye)(ye)必(bi)須在2020年以(yi)前取得實效。因(yin)此，《指導意(yi)見》提出(chu)，全國(guo)(guo)國(guo)(guo)有(you)企業(ye)(ye)平(ping)均(jun)資(zi)產負債(zhai)率(lv)(lv)在2020年末(mo)要(yao)(yao)(yao)(yao)較2017年末(mo)下(xia)降(jiang)2個(ge)百(bai)分點左右；同時，《指導意(yi)見》也(ye)(ye)提出(chu)了長期(qi)(qi)性目(mu)(mu)標(biao)(biao)，要(yao)(yao)(yao)(yao)求在2020年后國(guo)(guo)有(you)企業(ye)(ye)平(ping)均(jun)資(zi)產負債(zhai)率(lv)(lv)要(yao)(yao)(yao)(yao)基本保(bao)(bao)持(chi)(chi)在同行業(ye)(ye)同規模企業(ye)(ye)的平(ping)均(jun)水平(ping)。這(zhe)種長短兼顧(gu)的設計不(bu)僅可短期(qi)(qi)內(nei)推動國(guo)(guo)企降(jiang)杠桿取得實效，也(ye)(ye)確保(bao)(bao)了長期(qi)(qi)內(nei)國(guo)(guo)企杠桿率(lv)(lv)不(bu)會(hui)降(jiang)后復升。
在效(xiao)果(guo)評判上(shang)(shang)，既強調(diao)國(guo)有(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)降(jiang)杠桿(gan)的(de)直接(jie)效(xiao)果(guo)，也(ye)注重(zhong)(zhong)國(guo)有(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)深(shen)化(hua)(hua)(hua)改革的(de)效(xiao)果(guo)。國(guo)有(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)杠桿(gan)率(lv)(lv)是(shi)我國(guo)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)部(bu)門杠桿(gan)率(lv)(lv)高(gao)企(qi)(qi)的(de)重(zhong)(zhong)要(yao)(yao)原(yuan)因，2020年(nian)底前有(you)效(xiao)降(jiang)低(di)國(guo)有(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)杠桿(gan)率(lv)(lv)是(shi)打贏防范化(hua)(hua)(hua)解重(zhong)(zhong)大風險攻堅(jian)戰的(de)重(zhong)(zhong)要(yao)(yao)組成部(bu)分，必須完成。但也(ye)應該認識到，國(guo)有(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)資(zi)產(chan)負債(zhai)(zhai)率(lv)(lv)高(gao)、資(zi)產(chan)回(hui)報率(lv)(lv)低(di)并存的(de)現象(xiang)是(shi)表(biao)象(xiang)，根上(shang)(shang)還是(shi)國(guo)有(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)預(yu)算軟(ruan)約束所(suo)導致的(de)治理結構不完善和運營低(di)效(xiao)；《指(zhi)導意見》對此做了精心的(de)設計，要(yao)(yao)求國(guo)有(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)通過(guo)開展混合所(suo)有(you)制改革、增加股權融(rong)資(zi)、市場化(hua)(hua)(hua)債(zhai)(zhai)轉股等措施推動降(jiang)杠桿(gan)，這(zhe)實(shi)際上(shang)(shang)意味著“倒逼”國(guo)有(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)通過(guo)上(shang)(shang)述措施轉變發展模(mo)式(shi)和切實(shi)深(shen)化(hua)(hua)(hua)改革，最終(zhong)建立國(guo)有(you)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)資(zi)產(chan)負債(zhai)(zhai)自我約束的(de)長效(xiao)機制。
全覆蓋而不一刀切，節奏快而兼有統籌，外力推而促內力強
在對(dui)象范(fan)圍上，既強調全面覆蓋約束(shu)(shu)，也(ye)強調分類約束(shu)(shu)、因企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)約束(shu)(shu)。《指(zhi)(zhi)導意見(jian)》的(de)(de)(de)(de)約束(shu)(shu)對(dui)象范(fan)圍是(shi)全部(bu)國有企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)，包括(kuo)中(zhong)央(yang)國企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)和(he)(he)地(di)方(fang)國企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)、金融(rong)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)和(he)(he)非金融(rong)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)以及地(di)方(fang)政府融(rong)資(zi)平臺(tai)公司等，只要(yao)(yao)資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)率(lv)高(gao)、債(zhai)(zhai)務(wu)風(feng)(feng)險大，都應按照要(yao)(yao)求降低資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)率(lv)。同(tong)(tong)(tong)時，《指(zhi)(zhi)導意見(jian)》也(ye)充(chong)分考慮到了(le)不(bu)同(tong)(tong)(tong)行(xing)業(ye)(ye)和(he)(he)不(bu)同(tong)(tong)(tong)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)(de)(de)(de)異(yi)質(zhi)性(xing)(xing)特征，除對(dui)金融(rong)類、郵政、鐵路總公司等企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)做(zuo)特殊性(xing)(xing)要(yao)(yao)求外，主要(yao)(yao)是(shi)分行(xing)業(ye)(ye)劃定資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)率(lv)預警線和(he)(he)重點監(jian)管(guan)線，以體現(xian)行(xing)業(ye)(ye)差(cha)異(yi)性(xing)(xing)；對(dui)發展前景(jing)好償債(zhai)(zhai)風(feng)(feng)險不(bu)高(gao)但資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)率(lv)較高(gao)的(de)(de)(de)(de)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)，《指(zhi)(zhi)導意見(jian)》也(ye)做(zuo)了(le)安排(pai)，如提出將根據(ju)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)率(lv)是(shi)否超過預警線和(he)(he)重點監(jian)管(guan)線作為標(biao)準的(de)(de)(de)(de)同(tong)(tong)(tong)時，綜合(he)考慮企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)流動(dong)比率(lv)、速動(dong)比率(lv)、利(li)息保障倍數等輔助性(xing)(xing)指(zhi)(zhi)標(biao)評判(pan)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)債(zhai)(zhai)務(wu)風(feng)(feng)險，再確定重點關注名單和(he)(he)重點監(jian)管(guan)名單，并依據(ju)名單施(shi)加不(bu)同(tong)(tong)(tong)的(de)(de)(de)(de)約束(shu)(shu)措(cuo)施(shi)。這些差(cha)異(yi)性(xing)(xing)安排(pai)的(de)(de)(de)(de)目的(de)(de)(de)(de)，就是(shi)要(yao)(yao)盡可能對(dui)高(gao)資(zi)產負(fu)債(zhai)(zhai)率(lv)、高(gao)債(zhai)(zhai)務(wu)風(feng)(feng)險企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)實現(xian)精準約束(shu)(shu)，避(bi)免“一(yi)刀(dao)切”對(dui)優質(zhi)企(qi)(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)形成(cheng)“誤(wu)傷(shang)”。
從節奏上看，既強調(diao)積(ji)極嚴(yan)格約束，又強調(diao)統籌(chou)穩(wen)妥約束。積(ji)極嚴(yan)格方面(mian)，《指導意(yi)見(jian)》提出了2020年(nian)前(qian)降低2個百分點左右的硬(ying)性要(yao)(yao)求，對(dui)列(lie)入重點關注名(ming)單(dan)和(he)重點監(jian)管(guan)(guan)名(ming)單(dan)的企(qi)(qi)業(ye)加(jia)大(da)考核力(li)度，對(dui)列(lie)入重點監(jian)管(guan)(guan)名(ming)單(dan)的企(qi)(qi)業(ye)又額(e)外施加(jia)原則上不(bu)得新增(zeng)金融債(zhai)務(wu)等更為嚴(yan)格的約束。統籌(chou)穩(wen)妥方面(mian)，《指導意(yi)見(jian)》提出了厘清政(zheng)府債(zhai)務(wu)與企(qi)(qi)業(ye)債(zhai)務(wu)邊(bian)界，防止政(zheng)府隱(yin)性債(zhai)務(wu)過多由(you)企(qi)(qi)業(ye)承擔，同時(shi)(shi)強調(diao)了政(zheng)府要(yao)(yao)多渠(qu)道(dao)增(zeng)加(jia)國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)資(zi)本(ben)，當以破產方式降低國(guo)有(you)(you)企(qi)(qi)業(ye)杠(gang)桿率時(shi)(shi)，還要(yao)(yao)做好相(xiang)關的維護(hu)社會穩(wen)定(ding)工作，確保(bao)資(zi)產負債(zhai)約束的節奏穩(wen)妥有(you)(you)序。
從(cong)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)措施(shi)上(shang)(shang)看，既(ji)強(qiang)調外(wai)部(bu)(bu)力(li)量約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)，也突出企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)內(nei)部(bu)(bu)自我約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)。外(wai)部(bu)(bu)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)是(shi)硬(ying)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)，是(shi)內(nei)部(bu)(bu)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)發(fa)揮作用的(de)助推力(li)。《指導(dao)意見》中的(de)外(wai)部(bu)(bu)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)包括，國有資(zi)產(chan)管(guan)理部(bu)(bu)門要(yao)明(ming)(ming)確重點(dian)關(guan)注名(ming)單(dan)和(he)(he)重點(dian)監管(guan)名(ming)單(dan)；列入重點(dian)監管(guan)名(ming)單(dan)的(de)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)還(huan)要(yao)明(ming)(ming)確降低資(zi)產(chan)負債(zhai)率的(de)目標(biao)和(he)(he)時限，不(bu)得實施(shi)推高資(zi)產(chan)負債(zhai)率的(de)投資(zi)，金(jin)融機(ji)構原則上(shang)(shang)不(bu)得新增債(zhai)務融資(zi)，等等。在外(wai)部(bu)(bu)硬(ying)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)的(de)“壓力(li)”下，《指導(dao)意見》要(yao)求企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)啟動相應的(de)內(nei)部(bu)(bu)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)措施(shi)，如合理設定自身(shen)資(zi)產(chan)負債(zhai)率水平和(he)(he)負債(zhai)結(jie)構，加強(qiang)資(zi)產(chan)負債(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)日(ri)常管(guan)理，強(qiang)化(hua)對(dui)子企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)資(zi)產(chan)負債(zhai)約(yue)(yue)(yue)束(shu)(shu)，特別是(shi)要(yao)推動企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)降本增效和(he)(he)增強(qiang)內(nei)源性資(zi)本積累(lei)能力(li)。
組織實施體系完整，政策文件體系協調
從組織(zhi)(zhi)實(shi)施(shi)上看，既(ji)強調企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)是落實(shi)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)的(de)(de)第一責(ze)(ze)任(ren)(ren)主體(ti)(ti)，又突出(chu)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)資產(chan)(chan)管(guan)理部(bu)(bu)門(men)(men)(men)、牽(qian)頭部(bu)(bu)門(men)(men)(men)、審(shen)(shen)計(ji)部(bu)(bu)門(men)(men)(men)和(he)各(ge)(ge)級(ji)人(ren)(ren)民(min)代(dai)表大會(hui)各(ge)(ge)司其職。資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)的(de)(de)終端主體(ti)(ti)是國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)自身，因此(ci)，對落實(shi)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)不力的(de)(de)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)負(fu)責(ze)(ze)人(ren)(ren)及負(fu)有(you)直(zhi)接責(ze)(ze)任(ren)(ren)人(ren)(ren)員，《指(zhi)導(dao)意見》提(ti)出(chu)要(yao)(yao)從嚴從重處(chu)罰。除(chu)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)外，《指(zhi)導(dao)意見》對外部(bu)(bu)約(yue)束(shu)力量的(de)(de)組織(zhi)(zhi)實(shi)施(shi)也做了周(zhou)密安排(pai)，如，國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)牽(qian)頭部(bu)(bu)門(men)(men)(men)要(yao)(yao)負(fu)責(ze)(ze)組織(zhi)(zhi)領導(dao)、統籌協(xie)調、檢查(cha)督導(dao)和(he)監督問(wen)責(ze)(ze)；國(guo)有(you)資產(chan)(chan)管(guan)理部(bu)(bu)門(men)(men)(men)負(fu)責(ze)(ze)對履行出(chu)資人(ren)(ren)責(ze)(ze)任(ren)(ren)或管(guan)理責(ze)(ze)任(ren)(ren)的(de)(de)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)分解任(ren)(ren)務指(zhi)標、細化要(yao)(yao)求、加(jia)強指(zhi)導(dao)和(he)嚴格考核；審(shen)(shen)計(ji)部(bu)(bu)門(men)(men)(men)對各(ge)(ge)政(zheng)(zheng)府(fu)部(bu)(bu)門(men)(men)(men)和(he)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)落實(shi)情(qing)況依法獨立(li)開展審(shen)(shen)計(ji)監督，確保資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)落實(shi)到位；各(ge)(ge)級(ji)人(ren)(ren)民(min)政(zheng)(zheng)府(fu)定期向本級(ji)人(ren)(ren)大常委會(hui)報告國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)情(qing)況。由(you)此(ci)，《指(zhi)導(dao)意見》形成了企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)—政(zheng)(zheng)府(fu)—人(ren)(ren)民(min)代(dai)表大會(hui)聯動的(de)(de)全方(fang)位國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)(ye)資產(chan)(chan)負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束(shu)組織(zhi)(zhi)實(shi)施(shi)體(ti)(ti)系。
從文件定位上看，既(ji)有(you)自身特點(dian)(dian)，又與已(yi)出(chu)臺文件協調配(pei)合。《指(zhi)導意(yi)(yi)見(jian)》是專(zhuan)門針對(dui)(dui)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業降(jiang)杠桿的(de)(de)(de)政策(ce)措(cuo)施(shi)(shi)，直接明確(que)了降(jiang)低國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業資產負(fu)債(zhai)(zhai)率的(de)(de)(de)目標和時限，這是其最(zui)鮮明的(de)(de)(de)特征。同時，《指(zhi)導意(yi)(yi)見(jian)》也(ye)與已(yi)出(chu)臺的(de)(de)(de)多項(xiang)政策(ce)措(cuo)施(shi)(shi)形成協調統一的(de)(de)(de)政策(ce)體系，共同發揮(hui)對(dui)(dui)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業資產負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束的(de)(de)(de)作用，如，《關于積(ji)極穩妥降(jiang)低企(qi)(qi)(qi)業杠桿率的(de)(de)(de)意(yi)(yi)見(jian)》及附件《關于市場化銀行債(zhai)(zhai)權轉(zhuan)股權的(de)(de)(de)指(zhi)導意(yi)(yi)見(jian)》所提出(chu)的(de)(de)(de)債(zhai)(zhai)轉(zhuan)股、兼(jian)并重組、依法破產等措(cuo)施(shi)(shi)也(ye)是國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業降(jiang)低資產負(fu)債(zhai)(zhai)率的(de)(de)(de)重要方式；又如，金(jin)融機構(gou)可按照《銀行業金(jin)融機構(gou)聯(lian)合授(shou)信(xin)管理(li)辦法（試行）》要求對(dui)(dui)列入重點(dian)(dian)關注名單(dan)企(qi)(qi)(qi)業實(shi)施(shi)(shi)聯(lian)合授(shou)信(xin)約(yue)束；再(zai)如，“僵尸企(qi)(qi)(qi)業”多為高負(fu)債(zhai)(zhai)國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業，國(guo)有(you)企(qi)(qi)(qi)業資產負(fu)債(zhai)(zhai)約(yue)束與現有(you)的(de)(de)(de)處置“僵尸企(qi)(qi)(qi)業”工(gong)作也(ye)將實(shi)現有(you)機結合等等。
降(jiang)低國有企業(ye)杠(gang)(gang)桿率是降(jiang)杠(gang)(gang)桿工作的重(zhong)中之重(zhong)。《指導意見(jian)(jian)(jian)》作為國有企業(ye)降(jiang)杠(gang)(gang)桿的綱領性綜合(he)性文件，無(wu)疑將成為推動國有企業(ye)降(jiang)杠(gang)(gang)桿的實招硬招。在確(que)保2020年前打贏防(fang)范化解重(zhong)大風險攻堅戰(zhan)的戰(zhan)略背(bei)景(jing)下(xia)，《指導意見(jian)(jian)(jian)》的出(chu)臺和(he)實施正當其(qi)時。下(xia)一步(bu)，各相關黨(dang)政部門、國有企業(ye)及金融(rong)機構要切實按照《指導意見(jian)(jian)(jian)》的要求開展工作，確(que)保國有企業(ye)降(jiang)杠(gang)(gang)桿取得實效，降(jiang)低宏觀(guan)債務(wu)風險，推動資(zi)金要素(su)配(pei)置效率提(ti)升，促進(jin)國有資(zi)本(ben)做(zuo)強做(zuo)優做(zuo)大，實現經(jing)濟平穩健康和(he)高(gao)質(zhi)量(liang)發(fa)展。
（國家發展改革(ge)委經濟(ji)研究所 梁志兵 盛(sheng)雯雯）
【責任編輯：司強】