文章(zhang)來源：《國資報(bao)告》雜志 發布時(shi)間：2018-06-21
近日，國務院辦(ban)公廳一周內接連公布國企改(gai)革(ge)兩大重磅文(wen)件(jian)——《以管資(zi)本為主(zhu)推進職能轉變方案(an)》（下稱(cheng)《方案(an)》）和(he)《關于進一步完善(shan)國有企業法(fa)人治理(li)結構的指導意(yi)(yi)見》（下稱(cheng)《意(yi)(yi)見》)。在“1+N”文(wen)件(jian)框架即將搭建完成，改(gai)革(ge)進入(ru)落地實施(shi)階段(duan)的關鍵當口，兩大壓軸(zhou)性文(wen)件(jian)的細化(hua)和(he)明確，推動國有企業朝著(zhu)市場化(hua)方向深入(ru)邁進。
新一輪國企(qi)改(gai)革(ge)，以“市場在資源(yuan)配(pei)置中(zhong)起決定作用”為(wei)根本原則，旨在真正確立企(qi)業在市場中(zhong)的(de)(de)主體地(di)位。以管資本為(wei)主轉變監管職能，以董(dong)事會為(wei)重點完善(shan)法人治(zhi)理結構(gou)，涉及國有企(qi)業所(suo)有權(quan)和經營權(quan)的(de)(de)兩大核(he)心問題，事關改(gai)革(ge)的(de)(de)全(quan)局和成敗。
“國企(qi)(qi)改革焦(jiao)點(dian)是(shi)(shi)經(jing)營(ying)權(quan)(quan)(quan)，必須對所(suo)有權(quan)(quan)(quan)與經(jing)營(ying)權(quan)(quan)(quan)分開。改革的辦法是(shi)(shi)在所(suo)有權(quan)(quan)(quan)與經(jing)營(ying)權(quan)(quan)(quan)之間‘切(qie)兩刀’。一(yi)刀從組織體(ti)制(zhi)上(shang)切(qie)開政府與企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)的聯(lian)系(xi)，一(yi)刀從運(yun)行機制(zhi)上(shang)切(qie)開出(chu)資(zi)人(ren)代表與職業(ye)(ye)(ye)經(jing)理人(ren)的聯(lian)系(xi)，使(shi)得(de)國有企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)成(cheng)為獨立的市場主體(ti)，充滿活(huo)力才可能(neng)成(cheng)為現實(shi)。”中國企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)研(yan)究院首席(xi)研(yan)究員李(li)錦(jin)告訴《國資(zi)報告》記者。
顯然，改(gai)革(ge)進程中(zhong)，兩(liang)大改(gai)革(ge)議題已經(jing)難以(yi)割裂來(lai)看。沿(yan)著市場(chang)化的(de)主(zhu)題和方向，兩(liang)個文件分別以(yi)出(chu)資人(ren)機構和企(qi)業作為兩(liang)大主(zhu)體，聚焦國有資本投資、運營公司，投資基金(jin)和董事會等關鍵問題，形(xing)成了(le)前后呼應和上下銜接(jie)的(de)緊(jin)密關系(xi)。
一前一后呼應
以(yi)管(guan)資(zi)本(ben)為(wei)主，健(jian)全國有資(zi)產監(jian)管(guan)機制，實現(xian)政(zheng)企分(fen)開、政(zheng)資(zi)分(fen)開，成(cheng)為(wei)改(gai)革(ge)推進的著力(li)點(dian)和發力(li)點(dian)。
早(zao)在(zai)2015年11月(yue)4日，國務院(yuan)發布《關于改革和完善國有(you)資產管理體制的若(ruo)干意見(jian)》，其中(zhong)提(ti)出(chu)國有(you)資產監管機構不行使政府公共管理職能，將其歸位于相關政府部門和單位；不干預企(qi)業(ye)自主經營(ying)權，將由企(qi)業(ye)自主經營(ying)決策的事項歸位于企(qi)業(ye)。
隨后，2016年10月(yue)，國務院國資(zi)委結合(he)機構調整和職能轉變(bian)，提出(chu)設立監督(du)一局、監督(du)二局、監督(du)三局，與監事會互相配合(he)。2016年12月(yue)5日，中央(yang)深改組會議審議通過《方案》。從(cong)起(qi)草到最終(zhong)公布，國資(zi)委監管(guan)職能轉變(bian)的每一步，都走得扎(zha)實、穩健。
“事(shi)實上，《方案》已(yi)經明確精簡的國資監管事(shi)項(xiang)已(yi)達43項(xiang)，意味(wei)著改(gai)革已(yi)經進(jin)入(ru)實操(cao)階段。”李錦表示。
完(wan)善國有企業(ye)法人(ren)治理以產權清晰，科(ke)學界定(ding)出資人(ren)監管邊(bian)界為(wei)前提和(he)基礎。《方案》的持續細化(hua)，一定(ding)程度上(shang)為(wei)《意見》的實施和(he)細化(hua)奠(dian)定(ding)了(le)堅實基礎。
據統計，2016年底(di)，中央企業的(de)子企業公司(si)制(zhi)改制(zhi)面達到92%，全國(guo)超過90%的(de)國(guo)有及國(guo)有控股企業（不含金融(rong)類企業）完(wan)成了(le)公司(si)制(zhi)股份(fen)制(zhi)改革(ge)。《意見》進一步明確，“2017年年底(di)前，國(guo)有企業公司(si)制(zhi)改革(ge)基本完(wan)成。”
在李錦看(kan)來，完善現代企(qi)業制度的“最(zui)后一公(gong)里(li)”即將(jiang)畫上句號。作(zuo)為(wei)國企(qi)改革(ge)“1+N”設計文件的一部分，《意見》出臺預(yu)示著(zhu)設計階段即將(jiang)落下帷幕。
“在國企改革持(chi)續深化的(de)大背景(jing)下，兩個文件同(tong)時(shi)公布起到承前(qian)啟后(hou)的(de)效果，成為(wei)了新舊階段(duan)的(de)交接(jie)點。”李錦表(biao)示。
一上一下銜接
本輪國(guo)(guo)企改革任(ren)務(wu)主(zhu)(zhu)(zhu)要分(fen)三大(da)塊，以(yi)管(guan)資本為(wei)主(zhu)(zhu)(zhu)的(de)監管(guan)體制(zhi)(zhi)改革，建立(li)現代企業制(zhi)(zhi)度為(wei)核(he)心的(de)公司制(zhi)(zhi)改革和以(yi)混合所有制(zhi)(zhi)為(wei)核(he)心的(de)產權改革。“在長(chang)時(shi)期內，以(yi)管(guan)資本為(wei)主(zhu)(zhu)(zhu)轉變職(zhi)能和國(guo)(guo)有企業法人治理，將作為(wei)國(guo)(guo)資委的(de)兩大(da)改革任(ren)務(wu)和重(zhong)要平臺(tai)。”李錦表示。
國企改(gai)革(ge)(ge)(ge)兩大脈(mo)絡(luo)主線，需同(tong)步向(xiang)前推進。改(gai)革(ge)(ge)(ge)作為一項系統工程，更加注重(zhong)發(fa)揮監(jian)管體(ti)制和國有企業(ye)法(fa)人(ren)治理的(de)上下銜(xian)接(jie)和協同(tong)機制，則更有利于釋放企業(ye)的(de)市(shi)場活(huo)力。深入分(fen)析改(gai)革(ge)(ge)(ge)的(de)具體(ti)舉措，這一特(te)點尤為突出(chu)。
過(guo)去，國(guo)資監(jian)(jian)管(guan)存在越位、缺位、錯位等問題。在本(ben)應屬于(yu)企業(ye)的(de)經營權(quan)領域干(gan)預太多(duo)，影(ying)響(xiang)了企業(ye)發展。對此，《方案》以堅(jian)持(chi)準確(que)定位為基(ji)本(ben)原(yuan)則(ze)，國(guo)務院(yuan)國(guo)資委作為國(guo)務院(yuan)直屬特設機構，根據授(shou)權(quan)代表(biao)國(guo)務院(yuan)依法(fa)履行出資人(ren)職責，專司國(guo)有資產(chan)監(jian)(jian)管(guan)，不(bu)行使社會公共管(guan)理職能，不(bu)干(gan)預企業(ye)依法(fa)行使自主經營權(quan)。
明確這一(yi)前(qian)提的條件下(xia)，《意見》提出“出資人機構主(zhu)要(yao)依(yi)據股權(quan)份額通過參加股東(dong)會議、審核需由股東(dong)決定的事(shi)項、與(yu)其他股東(dong)協商(shang)作出決議等方式履行(xing)職責，除法律法規或(huo)公司章(zhang)程另有規定外，不得干預(yu)企業(ye)自主(zhu)經營(ying)活動。”
“以(yi)國資改革帶動(dong)國企改革。上(shang)，是監(jian)管，下，是企業(ye)。以(yi)所(suo)有(you)權和經營權分離為基礎，兩個文件實現(xian)了有(you)效銜(xian)接，焦點就回到(dao)了改革的核心問(wen)題。”李(li)錦(jin)表示(shi)。
《方案》中(zhong)還突出國有(you)資本(ben)運營，牽頭改組(zu)(zu)組(zu)(zu)建國有(you)資本(ben)投(tou)(tou)資、運營公(gong)司(si)，實施資本(ben)運作，采取市場(chang)化(hua)方式推動設立國有(you)企業結(jie)構調(diao)整基(ji)金(jin)、國有(you)資本(ben)風險投(tou)(tou)資基(ji)金(jin)、中(zhong)央企業創新發(fa)展投(tou)(tou)資引導基(ji)金(jin)等相關投(tou)(tou)資基(ji)金(jin)。
事實上(shang)，自2014年以來，國資(zi)委發起成立(li)的以國協、國同、國創、國新為(wei)代表的4支引導(dao)基金，逐漸(jian)形成了(le)“中央企業創新發展基金系”。通過建立(li)健全國有資(zi)本(ben)運作機制，基金成為(wei)出資(zi)人(ren)機構轉(zhuan)變監管職能(neng)，實現(xian)管資(zi)本(ben)的重要抓手(shou)。
基金的(de)活力(li)，取決于投資(zi)、運(yun)(yun)(yun)營平(ping)臺的(de)市場化(hua)程度。由于目前多(duo)數(shu)基金，均由國(guo)有資(zi)本(ben)投資(zi)、運(yun)(yun)(yun)營公司作為運(yun)(yun)(yun)行主(zhu)體，出資(zi)人機(ji)構的(de)授權經營體制改革(ge)成為關鍵。2017年(nian)4月下旬(xun)，國(guo)資(zi)委主(zhu)任肖亞慶密(mi)集調研國(guo)有資(zi)本(ben)投資(zi)、運(yun)(yun)(yun)營試點央企(qi)，聽取企(qi)業相(xiang)關負責人的(de)匯(hui)報。在試點的(de)基礎上總結經驗，確保(bao)改革(ge)的(de)穩步推進。
《方(fang)案(an)》提(ti)出“要堅持試點先行，結合企(qi)業(ye)實際，繼續推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，分(fen)類放權、分(fen)步實施，確保放得(de)下、接得(de)住(zhu)、管得(de)好。”對(dui)此，李(li)錦告(gao)訴記(ji)者，“這意味(wei)著國(guo)(guo)資委監管方(fang)式的(de)轉(zhuan)變(bian)要和(he)國(guo)(guo)資委的(de)職能轉(zhuan)變(bian)以及國(guo)(guo)有企(qi)業(ye)現代企(qi)業(ye)制度，充分(fen)銜接。”
（本文作者：王倩倩）